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國土空間規(guī)劃未來幾何？

時間：2019-08-02 瀏覽量： 分享到：

去年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過關于國務院機構改革方案的決定，這是一次具有里程碑意義的機構改革。根據方案，重新組建的自然資源部將原國土資源部等部委的規(guī)劃職能整合到一起，統一行使國土空間用途管制職責，這就意味著未來“陸海空一體”，“空間規(guī)劃”迎來歷史性的重要一刻。

回溯我國空間規(guī)劃發(fā)展歷程，先后經歷了從浙江、上海等地力推的“兩規(guī)合一”，到2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出的“三規(guī)合一”，到2014年國家發(fā)展和改革委員會等四部委開展的“多規(guī)合一”，再到2017年四部委推行的“空間規(guī)劃”等階段。新形勢下的空間規(guī)劃體系，融合各部門之間的職能要素，以此規(guī)避原先“政出多門”“九龍治水”等不合理現象。

空間規(guī)劃就像一張“白紙”，在體系調整、治理創(chuàng)新、行業(yè)與學科轉變等領域尚未清晰明朗，需要規(guī)劃學者用科學理性的設計理念去描繪填補。

一張“白紙”上展開藍圖

所謂“多規(guī)合一”，就是將國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃融合到一個區(qū)域上。而在此之前，各部門之間體系龐雜，缺乏溝通，經常出現規(guī)劃目標相抵觸、內容相矛盾的現象。

為解決這些問題，國家發(fā)展和改革委員會等四部委曾在2014年聯合下發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，選擇28個市縣，分別指導試點，但效果不甚理想，主要是各部委仍以各自負責的職能為主，現行的規(guī)劃標準和流程均無法統一。

在此背景下，2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》。方案要求在海南等地試點基礎上，將吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、貴州7個省份納入省級空間規(guī)劃試點范圍，推進省域范圍的“多規(guī)合一”改革。此外，還明確提出整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統一的空間規(guī)劃，實現規(guī)劃全覆蓋。

海南開展“多規(guī)合一”改革，要率先啃下規(guī)劃“各自為政”這塊硬骨頭，把省級各部門規(guī)劃落實到一張無縫對接的藍圖上。

從2014年開展市縣“多規(guī)合一”試點，到2017年布局省級空間規(guī)劃試點，規(guī)劃術語的發(fā)展變遷似乎從側面說明，“多規(guī)合一”的目標已經由過去的“統一的規(guī)劃體系”變?yōu)椤敖y一的空間規(guī)劃體系”。這既明確“多規(guī)合一”的對象是空間規(guī)劃，也明確“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃的關系，即推進“多規(guī)合一”是手段和過程，而編制空間規(guī)劃、構建空間規(guī)劃體系是目標。

中山大學地理科學與規(guī)劃學院教授劉小平認為：“空間規(guī)劃是最基本的規(guī)劃，要給所有的規(guī)劃限定一個帽子。以往各種規(guī)劃，如土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、國民經濟規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等存在‘打架’現象，產生較多沖突矛盾，導致有些用地得不到合理利用和及時審批，現在通過制定空間規(guī)劃作為基底，有助于實現規(guī)劃間的上下聯通。”

將“多規(guī)合一”的思路延續(xù)下來，國務院組建自然資源部，其目的同樣也是為了解決空間規(guī)劃重疊問題。“一張藍圖干到底”，自然資源部的重要職責正是給出這張藍圖的空間底圖，告訴我們哪些地方能夠開發(fā)，哪些地方需要保護。自然資源部部長陸昊上任伊始，曾選擇雄安新區(qū)和海南作為調研對象，原因是這兩個地方在構建空間規(guī)劃體系上下了很多氣力。

雄安新區(qū)作為一張白紙上建設的新城，在空間規(guī)劃方面具有天然的優(yōu)勢。雄安借鑒了國際經驗，著手探索“多規(guī)合一”模式下的規(guī)劃編制，打造城市建設的典范。2017年5月，原國土資源部就已經將雄安作為國土資源管理改革試點和創(chuàng)新政策的先行試點區(qū)，重點從保障用地需求、土地供應政策、城市地質調查、不動產統一登記和土地稅費相關政策等方面給予支持。

海南則是全國第一個開展省域“多規(guī)合一”改革試點的省份。海南敢于創(chuàng)新、勇于突破，形成了可復制、可推廣的改革經驗，中央全面深化改革領導小組因此評價它“在推動形成全省統一空間規(guī)劃體系上邁出了步子，探索出了經驗”。

國土空間規(guī)劃與治理創(chuàng)新

國土空間規(guī)劃一旦發(fā)生變革，就如同一粒石子投入水里，泛起陣陣漣漪。其輻射影響既包括城鄉(xiāng)規(guī)劃領域的職能切割，也包括不同層級政府的事權重構。 去年10月，“中國城市規(guī)劃學會城鄉(xiāng)治理與政策研究學術委員會2018年學術年會暨工作會議”在武漢召開。面對未知的行業(yè)發(fā)展態(tài)勢，規(guī)劃學者圍繞“國土空間規(guī)劃與治理創(chuàng)新”這一主題，積極謀劃探討未來會發(fā)生哪些變革調整。

國土資源經濟研究院高級工程師張維宸認為：“國土空間規(guī)劃并不是采用‘拼湊模式’將所有規(guī)劃簡單地進行合并，而是將經濟、社會、土地、環(huán)境、水資源、城鄉(xiāng)建設、綜合交通社會事業(yè)等各類規(guī)劃進行恰當銜接，確保任務目標、保護性空間、開發(fā)方案、項目設置、城鄉(xiāng)布局等重要空間參數標準的統一性，以實現空間優(yōu)化布局和資源有效配置。”

新組建的自然資源部將原國土資源部等部委的規(guī)劃職能整合到一起，統一行使國土空間用途管制職責。

辯證地來看，推進國土空間規(guī)劃，既是國家的戰(zhàn)略要求，也是地方的發(fā)展需求。目前我國的城鎮(zhèn)化進程已經進入下半程，城市發(fā)展面臨從量的“擴張”到質的“提升”，城市規(guī)劃的主戰(zhàn)場從“增量”向“存量”轉變，面對的利益主體日益多元和復雜化，規(guī)劃的思想、理念、主要對象、技術方法等發(fā)生相應變化，行業(yè)和學科發(fā)展也需要順勢而為。

在華南理工大學建筑學院教授劉玉亭看來，“規(guī)劃”和“治理”本身是個大概念，涉及很多行業(yè)和學科，相互之間也不斷交叉、融合，有時甚至處于博弈與權衡之中。在此階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃領域要重視凝練學科內核，聚焦不同尺度的空間和場所，同時也要適度拓展學科的知識領域，比如土地、管理等，進一步提升城鄉(xiāng)規(guī)劃的方法、技能和手段。

從實踐上來看，無論是“規(guī)劃”還是“治理”，都應厘清主體，明確“對象”，清晰“過程與機制”。就主體而言，當前的政府機構改革，還只是政府內部的調整和整合，是在試圖解決長期存在的“條塊分割”問題，未來應明確政府、市場、社會三元主體之間的機制及其互動關系，重視市場力量的效能發(fā)揮以及社會維度的動能培育。

“國家行政體系的調整和城鄉(xiāng)規(guī)劃職能的調整是兩個層面的事情。”中山大學地理與規(guī)劃學院教授劉云剛表示。“國家行政體系調整后，國土空間規(guī)劃的變革對于地方規(guī)劃界存在影響，比如編制總體規(guī)劃的狀況發(fā)生轉變和調整，會影響規(guī)劃院的業(yè)務發(fā)展。對此，各地應采取主動方式，充分發(fā)揮包容并蓄的特點，主動學習相關領域的業(yè)務知識，保持學習的好奇心，不斷汲取其他學科的優(yōu)勢與長處，以應對變革帶來的挑戰(zhàn)。”

行業(yè)變革引發(fā)學者深思

面對空間規(guī)劃體系調整，南京大學建筑與城市規(guī)劃學院教授張京祥認為，“從深層次來看，這一舉措將觸及國家—地方治理體系的重構”。此次自然資源部的職能調整雖基本實現了統一的空間規(guī)劃，卻給成熟的城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)帶來了巨大挑戰(zhàn)。

學科、行業(yè)、行政職能三者之間關系緊密且相互獨立，雖然行政部門的重構會給城鄉(xiāng)規(guī)劃學科發(fā)展、人才培養(yǎng)、知識體系帶來巨大影響，但仍應堅持規(guī)劃學科的發(fā)展思想，不盲從，不盲動。

面對行業(yè)發(fā)展態(tài)勢，如何將經濟、社會、生態(tài)綜合統籌的城鄉(xiāng)規(guī)劃納入自然資源管理范疇；城鄉(xiāng)規(guī)劃原有的成熟編制體系、實施體系、理論方法等，應當如何被合理地組織進國土空間規(guī)劃體系；國土空間規(guī)劃體系如何分層、分級；它與各級政府的交叉關系如何對應；規(guī)劃管理與建設管理的分界線在哪里；如何銜接規(guī)劃與建設之間造成的割裂等。這一系列如同多米諾骨牌的連鎖效應，都值得我們深入思考。

長安大學建筑學院副院長、教授武聯表示：“國土空間規(guī)劃是基于當前保護與發(fā)展的矛盾提出的，核心是為了保護生態(tài)環(huán)境。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設是國土空間資源統籌系統中的重要因子之一，它的發(fā)展建設應置于空間資源體系中，與其他要素統籌考慮、協調共生。為此，應轉變視角在更大的背景下去看待這一變革。”

“自然資源部的建立從本質上來看是國土空間資源管控權力分配的政治博弈，是國家自上而下的管制與地方彈性發(fā)展之間的權力重構。目前城鄉(xiāng)規(guī)劃的層級體系較為成熟，而國土空間規(guī)劃體系的層級體系應如何建構、國土空間規(guī)劃中涉及城鄉(xiāng)發(fā)展建設的哪些屬性、不同尺度下的空間規(guī)劃編制內容與方法如何調整等問題仍需進一步明確。”中國人民大學城市規(guī)劃與管理系教授秦波建言道。

而在規(guī)劃學科人才培養(yǎng)方面，各院校應該加強學科交流，保持多元化格局，同時也應加強與土地規(guī)劃等專業(yè)的合作。規(guī)劃學科的內核并不會隨行政體系的調整發(fā)生根本性變化，設計能力依然是規(guī)劃行業(yè)不可取代的核心競爭力。

而在培養(yǎng)設計能力之外，也應拓展公共管理與城市政策等內容的教學，從而提升城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性，更好地應對當下空間治理體系的重構。

“城鄉(xiāng)規(guī)劃學科培養(yǎng)的人才是可以向多個領域與行業(yè)持續(xù)性輸送，并形成學科良性循環(huán)的。”劉云剛說。規(guī)劃行業(yè)需要與時俱進的變革，應該更多地從自上而下的規(guī)劃向自下而上、協商性的規(guī)劃進行轉變，同時也要對跨學科知識學會融會貫通，要相信規(guī)劃學科的存在將更好地凝練行業(yè)知識體系，支撐行業(yè)向前發(fā)展。“我們應有足夠的信心，秉承‘以不變應萬變’的從容心態(tài)應對當前的行政體系改革，并適應新的規(guī)劃體系變革。”