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國土空間規(guī)劃的10個重大問題

時間：2019-07-31 瀏覽量： 分享到：

空間規(guī)劃是對未來空間開發(fā)保護的預(yù)期謀劃，本質(zhì)上是未來的預(yù)期和目標(biāo)導(dǎo)向，能否有“前瞻性”，就成為規(guī)劃是否能成功的關(guān)鍵；同時，空間規(guī)劃是問題導(dǎo)向的，是一種時空策略應(yīng)對，其重要內(nèi)容就是補短板、揚優(yōu)勢，實現(xiàn)空間資源的優(yōu)化配置，它需要尊重空間發(fā)展規(guī)律，尊重自然、歷史和實踐，“科學(xué)性”是其內(nèi)生要求和“正道”；而且，空間規(guī)劃是運行導(dǎo)向的，是面向?qū)嵤┑模敲嫦蚪?jīng)濟建設(shè)和生態(tài)保護主戰(zhàn)場，所謂“三分規(guī)劃，七分實施”，說的就是實施比規(guī)劃本身更重要，也更困難。否則，規(guī)劃就容易淪為“紙上畫畫，墻上掛掛”。

可見，空間規(guī)劃的“操作性”是其題中之義。只有遵循前瞻性、科學(xué)性和操作性的邏輯，空間規(guī)劃才能管用、適用和好用，才能達到完善空間秩序、提高空間效能的目標(biāo)。然而，面對未來空間發(fā)展的如此不確定性和可變性，空間規(guī)劃如何實現(xiàn)前瞻性？面對空間系統(tǒng)的如此復(fù)雜性和未知性，空間規(guī)劃如何實現(xiàn)科學(xué)性？面對空間主體利益和期望的如此多樣性和自利性，空間規(guī)劃如何實現(xiàn)操作性？這是空間規(guī)劃的魅力所在和有趣領(lǐng)域，也是空間規(guī)劃面臨的未解課題和重大挑戰(zhàn)。

就開展空間規(guī)劃的實踐情況來看，按照前瞻性、科學(xué)性和操作性的準(zhǔn)則，以下各項重大問題都是對政府主管部門和規(guī)劃師智慧的考驗：

1) 如何建構(gòu)理論和范式？

如何準(zhǔn)確把握規(guī)劃的時空性和時代性；如何建構(gòu)新時代空間規(guī)劃的理論邏輯、技術(shù)方法和法律支撐體系；如何摒棄路徑依賴，重構(gòu)符合時代發(fā)展需要的空間規(guī)劃新體系和新范式。如何尋找人與自然共生的新路徑，始終站位整體發(fā)展和人的需要，建設(shè)山水林田湖草生命共同體，推動高質(zhì)量生產(chǎn)和高品質(zhì)生活。簡言之，新時代如何有新規(guī)劃。

2) 如何劃定生態(tài)紅線？

生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，影響生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性的重要因素是其整體性受到破壞。空間規(guī)劃中的生態(tài)紅線劃定，如果沒有充分考慮連通過程，就很容易破壞景觀的網(wǎng)絡(luò)格局，而影響結(jié)點的可接近性，影響物種流能迅速從源達到匯，增加了路途過程中能量的消耗，提升了捕食者襲擾的概率，從而造成“生物孤島”，影響生物的多樣性。由于自然保護區(qū)、生態(tài)紅線區(qū)、孤立雨林或高山、湖泊、戈壁、沙漠山地、孤立雨林甚至人類社會包圍下的小塊自然棲息地的物種數(shù)量狀況等都可當(dāng)作類似的島嶼，如何保障生態(tài)系統(tǒng)的完整性，如何提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，如何才能不會造成“生態(tài)孤島”。

3) 如何劃定城市開發(fā)邊界？

城市開發(fā)邊界劃定是空間規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。如果開發(fā)邊界劃得太大，失去控制意義；如果開發(fā)邊界劃得太小，一方面會影響發(fā)展，另一方面還可能會刺激房價，如何做到“適度”？住建部門在城市規(guī)劃時曾劃定“三區(qū)四線”，國土部門在土地規(guī)劃時也曾劃定“三界四區(qū)”，這些都是事實上的城市開發(fā)邊界。但是，這些城市規(guī)劃邊界在實踐中都并未取得預(yù)期效果，新的城市開發(fā)邊界劃定如何創(chuàng)新、如何完善、如何實施。

4) 如何劃定永久基本農(nóng)田？

永久基本農(nóng)田劃定是落實國家耕地保護戰(zhàn)略的重要舉措，也是空間規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。2016年1月8日，國土資源部辦公廳和農(nóng)業(yè)部辦公廳聯(lián)合印發(fā)?重點城市周邊永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)論證審核工作方案?，指導(dǎo)并規(guī)范城市周邊永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)論證審核工作，確保將城市周邊現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，數(shù)量、質(zhì)量、形態(tài)達到規(guī)定要求。2016年8月4日，國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布?關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護的通知?，對全面完成永久基本農(nóng)田劃定工作和加強特殊保護進行部署。再次強調(diào)重點是將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田。城市周邊和交通沿線地區(qū)，是國土空間開發(fā)保護矛盾的集中區(qū)和主戰(zhàn)場，如何做到既保護優(yōu)質(zhì)耕地又不影響城市建設(shè)，或者說又遵循城市建設(shè)擴張的基本規(guī)律，是對智慧和技巧的多重挑戰(zhàn)。

5) 如何走進存量時代？

如果中國人口高峰值不會超過15億，則2015年人均存量城鄉(xiāng)建設(shè)用地已經(jīng)高達204平方米。其中，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積東部最小為196.01平方米/人，東北部最大為304.42平方米/人，中部為224.02平方米/人、西部為37.85平方米/人居中，內(nèi)蒙古最高，達到521.33平方米/人。如何盤活存量，如何減少增量但又不影響發(fā)展，后一問題在中西部尤其突出。這些地區(qū)資本短缺，按照土地與資本的替代規(guī)律，需要以土地替代資本，但恰恰是這些地區(qū)的土地存量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)。

6) 如何應(yīng)對城市收縮？

改革開放以來，在不到40年時間里，中國城鎮(zhèn)化率提高了41個百分點，平均每年增1個百分點。過去，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅速度快，而且規(guī)模很大。全國每年有1000多萬人口進入城市，全球超1000萬人口的國家占少數(shù)，這相當(dāng)于一年一個中型國家人口進入城市。可是，城市同人一樣，也有生老病死，也有其自身發(fā)展的規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn)，中國有三分之一的國土人口密度在下降，或者是說有10000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處的人口2000~2010年在流失。在廣大城市中，2000~2010年有180個城市的人口在流失(龍瀛等，2015) 。“城市收縮”并不是城鎮(zhèn)化進程中的反常現(xiàn)象，而是從工業(yè)化向信息化轉(zhuǎn)變過程中形成的新趨勢。面對這種城市收縮的新趨勢，面對不同收縮城市具有很不同的結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵，空間規(guī)劃如何應(yīng)對？

7) 如何確定空間規(guī)模和結(jié)構(gòu)？

空間規(guī)劃是為人服務(wù)的，因而空間規(guī)劃一直以來都是以人口預(yù)測作為主線和方法論的。通常的做法是，按照人口的結(jié)構(gòu)和規(guī)模來確定用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施配置。可是，在復(fù)雜環(huán)境下，一個區(qū)域或城市的人口，每時每刻都處在變動之中，具有很大的不確定性。不讓外來人口進入?yún)^(qū)域或城市，在短時間內(nèi)可能有一定效果，但從長遠(yuǎn)來看，不僅違背市場規(guī)律，而且在市場結(jié)構(gòu)條件下也是很難實現(xiàn)的；不讓城市人口流出去，這是難以控制的，就像“天要下雨，娘要嫁人”一樣。以北京為例，1982年城市規(guī)劃2000年人口為1000萬，實際人口1400萬；1993年城市規(guī)劃2010年人口為1250萬，實際人口為2000萬；2004年城市規(guī)劃2020年人口為1800萬，實際人口將會超過2500萬，甚至突破3000萬。那么未來空間規(guī)劃，以何種依據(jù)確定城市的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，以何種依據(jù)配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施。

8) 如何進行“雙評價”？

從一般意義上的理論邏輯來看，就國土空間規(guī)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化而言，國土空間開發(fā)的適宜性評價和資源環(huán)境的承載力評價(簡稱“雙評價”) 應(yīng)該是其主要依據(jù)，國家有關(guān)文件中也做了明確的闡述和規(guī)定。但是，當(dāng)下有關(guān)國土空間開發(fā)適宜性評價和資源環(huán)境承載力評價的概念內(nèi)涵、理論邏輯等基礎(chǔ)性問題，并未形成最基本的共識，在相關(guān)學(xué)科里也尚未找到基本公認(rèn)的科學(xué)測度方法。事實上，絕大多數(shù)國土空間都具有多宜性，尤其是在微觀尺度上，既可以發(fā)展農(nóng)業(yè)，也可以做城鎮(zhèn)建設(shè)，更可以做生態(tài)保護，而且會隨著市場結(jié)構(gòu)、社會需求和環(huán)境條件的改變而改變。資源環(huán)境承載力存在的前提條件，是假設(shè)存在一個封閉的系統(tǒng)和固定的空間場景，但在全球化的條件下，任何一個區(qū)域或者城市都是一個開放的系統(tǒng)，都在不斷地跟外界進行物質(zhì)、信息和能量的交換，任何封閉和靜態(tài)的思維，都是違背當(dāng)代空間存在邏輯的。當(dāng)下各地都在探索“雙評價”，并將其作為國土空間規(guī)劃的主要依據(jù)，在一定程度上是有其合理性的。

但多數(shù)地區(qū)的探索以“工具理性”為主導(dǎo)，對概念內(nèi)涵和理論邏輯等基礎(chǔ)問題缺乏深度研究，也未深入研究“雙評價”的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、發(fā)生機制以及不同影響因素的作用機理，限制或約束要素與空間開發(fā)利用間的耦合關(guān)系更未建立。因此，實踐中的“雙評價”，主觀性和隨意性較強，統(tǒng)一性和可重復(fù)性較差。如何建構(gòu)“雙評價”比較完整的理論框架和評價體系，充分論證“雙評價”的必要性、可行性和科學(xué)性，改進“雙評價”框架和相關(guān)計算方法，改進“雙評價”類型和等級劃分方案，推動“雙評價”與空間管制、空間治理相結(jié)合，未來還任重而道遠(yuǎn)。

9) 如何促進鄉(xiāng)村振興？

促進鄉(xiāng)村振興是國家的重大戰(zhàn)略，也是空間規(guī)劃的歷史任務(wù)和時代責(zé)任。中華人民共和國成立以來我國空間規(guī)劃的發(fā)展，主要集中在城市，20世紀(jì)90年代以后也開始重視耕地保護，但總體上對廣大鄉(xiāng)村缺少系統(tǒng)研究。我國鄉(xiāng)村地區(qū)地域遼闊，各地自然地理基礎(chǔ)、區(qū)位條件、資源稟賦、人口結(jié)構(gòu)、人文傳統(tǒng)、發(fā)展水平等都有很大差別，必須重視地域類型的多樣性和差別化，依據(jù)自身條件探索適宜的實現(xiàn)形式，分類推進鄉(xiāng)村振興，才能取得預(yù)期效果。當(dāng)前和未來很長的一段時期內(nèi)，如何尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律優(yōu)化鄉(xiāng)村居民點的空間結(jié)構(gòu)和布局，如何盤活人均農(nóng)村居民點用地超過300平方米的潛力，如何激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的活力和潛力，如何將短期收益和長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合，如何布局鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)和新型業(yè)態(tài)，如何保護修復(fù)鄉(xiāng)村的生態(tài)和復(fù)興鄉(xiāng)村的文化，如何使農(nóng)民有更多和更實在的獲得感，空間規(guī)劃可能還缺乏系統(tǒng)的思考，更毋庸說操作方案。在很多情形下，逢規(guī)劃就離不開農(nóng)家樂、全域旅游、電商平臺，逢規(guī)劃就離不開統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展等宏大敘事，這種模式化的規(guī)劃是無法促進多樣性鄉(xiāng)村發(fā)展的。

10) 如何進行更有效監(jiān)管？

長期以來，中國一直都實行嚴(yán)格意義上的科層制管理，在這方面已經(jīng)建立了比較豐富的經(jīng)驗。如果未來繼續(xù)可以施行這種嚴(yán)格意義上的科層制管理模式對空間規(guī)劃進行監(jiān)管，應(yīng)該是輕車熟路的，也應(yīng)該不會面臨重大的挑戰(zhàn)。問題是，社會已經(jīng)進入個人意識覺醒的多元化時代，社會治理主體也呈現(xiàn)多元化的特征，市場、政府與非政府力量相互制衡，開始形成多元化的政治治理格局。空間規(guī)劃如何建構(gòu)適應(yīng)多元化時代的監(jiān)管模式和治理結(jié)構(gòu)，如何與社會多元主體進行持續(xù)對話和協(xié)商，如何推動民間監(jiān)管力量發(fā)展壯大，如何跳出“一放就亂，一收就死”的歷史怪圈，如何防止地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)過多、規(guī)劃調(diào)整頻繁，如何降低因部門利益邊界膨脹而導(dǎo)致的巨大交易費用，如何理順縱向機會主義的多頭管理和橫向職能交叉的資源割據(jù)以及不同管理程序之間的相互沖突，如何建立更加科學(xué)的正面清單和負(fù)面清單，如何建立各級政府和相關(guān)部門責(zé)權(quán)利清晰對等、集權(quán)和分權(quán)相對平衡的制度體系，如何建立更加科學(xué)有效的現(xiàn)代監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管體系等，都還有待持續(xù)的改革創(chuàng)新和不懈努力。