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國土空間規劃如何劃定”三區三線”

時間：2019-07-30

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“三區三線”：是根據城鎮空間、農業空間、生態空間三種類型的空間，分別對應劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線三條控制線。

“三區”（三類空間）

城鎮空間：以城鎮居民生產、生活為主體功能的國土空間，包括城鎮建設空間、工礦建設空間以及部分鄉級政府駐地的開發建設空間。

農業空間：以農業生產和農村居民生活為主體功能，承擔農產品生產和農村生活功能的國土空間，主要包括永久基本農田、一般農田等農業生產用地以及村莊等農村生活用地。

生態空間：具有自然屬性的，以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地、荒漠等。

“三線”（三條控制線）

生態保護紅線：是在生態空間范圍內具有特殊重要的生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線。

永久基本農田保護紅線：是按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依法確定的不得占用、不得開發、需要永久性保護的耕地空間邊界。

城鎮開發邊界：在一定時期內，可以進行城鎮開發和集中建設的地域空間邊界，包括城鎮現狀建成區、優化發展區，以及因城鎮建設發展需要必須實行規劃控制的區域。

01、三類空間是如何劃定的？

三類空間，既不像兩條保護紅線那樣，是國土空間資源保護的核心區域，又不像城鎮開發邊界那樣，是承載開發建設項目落地的主要空間載體，所以管控要求和劃定方法彈性比較大。

三類空間劃定的主要方法是以“雙評價“（什么是國土空間規劃的”雙評價”？）指向為核心支撐的，但要注意的是，“雙評價”的預判結果，一定要精細的與區域管控邊界、管控強度內容進行比對，查缺補漏，互相補充與完善。

這樣才能結合地方特點以及空間發展戰略，形成協調一致的三類空間劃定和“三線”為核心的剛性控制線。

因此，在三類空間劃定中，須要根據各地區保護重點和發展側重，對指標進行細化設定，要形成更加符合地方實際的三類空間。

02、三條控制線劃定的依據是什么？

生態保護紅線：各地依據2017年環境保護部、國家發展改革委聯合發布《生態保護紅線劃定指南》的要求劃定，核心是對國土空間開展生態功能重要性和生態敏感性評估。將生態極重要和生態極敏感區域與國家級和省級的禁止開發區域進行校驗，形成生態保護紅線。

永久基本農田保護紅線：由國土資源主管部門劃定，從2014年《國土資源部農業部關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》到2018年《國土資源部關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》兩項通知發布，全國各地已基本完成永久基本農田劃定工作。

城鎮開發邊界：是由國土資源主管部門和城鄉規劃主管部門共同劃定。2014年住建部、國土資源部聯合部署14個城市，開展城鎮開發邊界劃定試點，各地根據自身條件編制劃定方法，四川省編制了《城市開發邊界劃定導則》，福建省出臺《城市開發邊界劃定和管理技術要點》，作為地方性的城鎮開發邊界劃定技術規定，但全國還沒有統一明確的城鎮開發邊界劃定導則。

03、為什么說 “三區三線” 劃定是資源管控思維？

“三區三線”是自上而下剛性傳導、統一管控的核心政策工具，是基于空間規劃體系構建的資源管控思維。

新“三區三線”劃定，要服務于全域全類型用途管控，管制的核心要由耕地資源單要素保護，向山、水、林、田、湖、草全要素保護轉變。

其中，“三線”是統一實施國土空間用途管制和生態保護修復的重要基礎，橫向上，規定了各類專項規劃的底線，縱向上，通過國土空間規劃逐級落實傳導，將“三線”納入國土空間基礎信息平臺，其實施、修改、審批程序將納入國土空間規劃統一管理。

“剛性管控”是規劃的實施管控與傳導機制，對應的是職能部門職權。

隨著自然資源部整合多部委的規劃職能，行使所有國土空間用途管制職責，“三線”將由現行多個部門各自劃定，轉向由自然資源部統一劃定、管控。

04、"區"和"線"的區別在哪里？

“三區”突出主導功能劃分，“三線”則側重邊界的剛性管控。

在空間關系上，“三區”各自包含“三線”。

"線"比"區"具有更強的管控剛性，"區"可以作為管控"線"調整幅度的制度設計，可以使"線"有調整的彈性，又使"線"的調整可控有序。

05、“三線”管控要點是什么？

生態紅線是最難管控的線，是需要通過立法、精細化管治，與管理事權機構相對應的控制線來進行管控。

永久基本農田是管控最成熟的線，需要協調因編制時效不同而產生的矛盾。

城鎮開發邊界是最需要管理的線，管控的核心在于規模的確定和線內、線外的差異化的政策制定。

“三線”中的生態保護紅線和永久基本農田的劃定，更要基于“現狀”保護的要求，而城鎮開發邊界更側重未來城鎮發展訴求的預控。

06、“三區三線”劃定形成哪些共識？

一是，充分利用“多規合一”成果，統籌劃定。

二是，以“雙評價”為基礎，明確“三線”的規模、布局、管理，突出底線約束。

三是，自上而下（上級向市縣下達生態保護紅線、永久基本農田、城鎮用地等指標及要求）與自下而上（考慮地方資源環境承載能力和發展訴求，分解落實指標要求）相結合的方式劃定。

四是，“三線”劃定既要嚴格管控，還要兼顧剛性和彈性。

五是，城鎮開發邊界需實施差別化管理。

07、“三區三線”劃定存在哪些困惑？

一是，探索階段，缺乏統一的劃定方法和管制措施，一些劃定不符合實際。比如耕地、廠礦、村莊等生產生活空間，被劃入自然保護地；還比如對生態空間的界定，各省界定的內容不一致，等等。

二是，資源調查數據存在沖突，“三線”劃定在基礎數據、技術規范、分類標準、統計體系和圖紙精度等方面也不一致，協調性不夠，存在交叉重疊。

三是，“三線”管制規則尚不明確，導致“劃管脫節”。

四是，城鎮開發邊界控制和引導的對象，具有很多的復雜性和不確定性，在劃定方法和管控手段方面還存在一定爭議和困惑。

五是，三條控制線存在矛盾的，需要協調邊界沖突。

所以，現階段，就如何劃定”三區三線”，還是需要在空間規劃體系不同層次的傳導機制、管控手段上，開展更深層次的研究，以增強不同層面落實規劃編制的政策性和可實施性。

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