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國家現代農業產業園發展的新思路與新舉措

國家現代農業產業園是推進農業供給側結構性改革、探索現代農業發展和鄉村振興新模式的重要載體。自2017年中央部署建設國家現代農業產業園以來，基本形成了以園區化推動現代農業發展的格局。進入“十四五”時期，我國全面開啟社會主義現代化強國建設和實現“兩個一百年”奮斗目標的新征程，農業農村現代化和鄉村振興進入關鍵發展階段。在新形勢下，國家現代農業產業園的發展必須確立新思路、采取新舉措、補足短板，充分發揮其對農業農村現代化和鄉村振興的促進作用。

一、國家現代農業產業園發展態勢

自2017年中央部署建設國家現代農業產業園以來，農業農村部和財政部累計投入90多億元財政獎補資金，批準創建188個、認定87個國家級現代農業產業園，同時有15個省級現代農業產業園納入國家現代農業產業園創建管理體系。各地共創建了1000多個省級現代農業產業園和一大批市縣級現代農業產業園，基本形成了以園區化推動現代農業發展的格局。

從區域分布來看

截至2021年4月底，四川獲批的國家現代農業產業園數量最多，共獲批7個；江蘇和山東次之，獲批6個；黑龍江和湖南獲批5個；安徽、甘肅、廣東、浙江獲批4個。其余省份獲批數量則在1至3個之間。

從主導產業品種分布來看

選擇果品產業作為主導產業的產業園有71個，果品種類主要為柑橘、獼猴桃、蘋果等水果；其他園區的主導產業主要為畜禽業、特色蔬菜業、中藥材業等產業，而選擇以水產、花卉苗木、糖料、糧食為主導產業的園區相對較少。

總體來看

農業產業全產業鏈建設初見成效、初步形成聯農帶農的發展模式、農業生產方式轉型效果明顯、農業科技支撐水平不斷提高。

二、國家現代農業產業園創建存在的問題

近年來，各地在創建國家現代農業產業園方面取得了一些成效，但因工作開展時間短、任務重，在發展過程中也存在一些問題，如發展思路和主導產業選擇存在一定偏差，造成了低水平競爭程度高、一二三產業融合度不高、對區域經濟發展帶動作用不明顯、園區建設考核和驗收標準脫離實際等問題。

1、主導產業同質化傾向嚴重，陷入低水平競爭陷阱

“十三五”期間，較多現代農業產業園主導產業的選擇都集中于果品產業和蔬菜產業，尤其集中于柑橘、獼猴桃、蘋果等品種上，促使同一區域內的農產品產業陷入“價格戰”的低水平競爭陷阱。比如，廣西、湖南、湖北、四川等柑橘主產區都將柑橘產業作為國家現代農業產業園的主導產業，柑橘種植面積增加，價格卻不斷走低，砂糖橘甚至出現了“果賤傷農”“豐產不豐收”的現象。造成主導產業同質化嚴重的原因有二：一是部分園區對主導產業的定位不明晰，本地特色資源挖掘不夠充分；二是農產品下游產業鏈開發程度不高，農產品附加值低，只能大打“薄利多銷”的價格戰。

2、配套措施不到位，園區一二三產業融合度不高

目前配套措施不足突出表現在以下方面：一是土地規劃管理的滯后難以滿足園區一二三產業布局對土地的需求；二是園區相關基礎設施建設滯后，影響農產品加工業和休閑農業的布局；三是人才引進力度不足，特別是現代農業產業園管理人才的缺乏，使得整個園區的管理水平難以有效提高。

3、對區域經濟發展帶動作用不明顯

目前制約現代農業產業園有效發揮區域經濟發展帶動作用的因素主要包括：一是農業特色產業的經濟發展潛能挖掘不夠充分，農業產業向高附加值領域的延伸程度不夠深入，難以提高園區農業產業的經濟價值；二是龍頭企業的引領帶動作用發揮不夠充分，上下游之間的農業產業鏈條聯結不緊密，難以形成以龍頭企業為核心的農業產業集群；三是產業園與周邊地區的現代農業產業和鄉村振興主導產業的發展缺乏緊密的聯系和有效銜接，未能以產業鏈條為紐帶，帶動周邊地區現代農業和特色農業的發展。

4、國家現代農業產業園建設考核和驗收的標準與實際存在較大差距

當前，國家現代農業產業園建設考核和驗收標準與實際存在較大差距，主要表現在以下方面：一是國家現代農業產業園的建設考核和驗收總產值標準設定過高，全國統一的總產值須達到30億元的標準對于中西部地區很多以糧棉油糖產業為主導產業的園區來說很難達到。二是對創建國家現代農業產業園的類型沒有明確的分類。三是關于產業園一二三產業融合發展的考核指標與實際存在較大差距。

三、國家現代農業產業園發展的新思路

推動我國現代農業高質量發展，建立生態高值農業產業體系，實現我國農業可持續發展，應從推動農業產業轉型，強化科技支撐，加快農業產業結構調整，進一步明確產業園分類，提高產業園“四大能力”，構建國家、省、市、縣四級聯動體系，加強園區產業帶動能力建設，做好“四個示范”推動各地現代農業建設等方面確立新的發展思路。

（一）推動農業產業轉型

“十四五”期間，國家現代農業產業園要加快農業產業轉型，產業轉型的核心在于農業產業化、產業特色化和產業生態化。一是承擔起培育現代農業優勢產業的任務，包括生態高值農業產業、農產品加工業、農業高新技術產業；二是推動傳統農產品向特色、精細、綠色、標準、品牌等方面轉型；三是盡可能地降低農產品生產成本與交易成本；四是推動園區的產品農業向功能農業、加工農業、景觀農業、休閑農業與文旅結合農業轉型。

產業園的農業產業應該逐漸形成三大農業產業體系：一是以農業供應鏈為紐帶的現代農業產業體系；二是以生態、觀光、康養為特色的康養農業結合的產業體系；三是以農業技術推廣、農業信息服務、農業科普與農事教育、職業農民培訓為一體的生產性服務產業體系。

（二）強化科技支撐

要充分發揮國家現代農業產業園的新業態孵化、科技創新和推廣的引領功能，緊緊圍繞生物智能育種、農業數字化、智慧農業、碳達峰和碳中和等重點領域，加快研發推廣和實施一批重大農業科技成果，提高國家現代農業產業園的科技含量，具體而言，應實施“四個聚焦”：

一是聚焦生物智能育種研發推廣，在種子研發領域設置專項資金、建立農業育種平臺和育種研發基地。發掘優質種質資源、提純復壯特色品種、選育高產優質突破性品種、保護育種知識產權、建設良種研發和繁育基地，保障我國農業發展“芯片”的安全可靠。

二是聚焦國家現代農業產業園的農業設施裝備，加強大中型、智能化、復合型農業機械研發應用，研發推廣一批適合果菜茶生產、畜禽水產養殖的農機裝備，促進農機農藝融合。

三是聚焦數字化和智慧農業與大數據項目的建設，國家現代農業產業園應依據當地農業發展狀況，逐步將互聯網、物聯網、大數據、云計算、人工智能等現代信息技術與農業深度融合，實現農業信息感知、定量決策、智能控制、精準投入、安全溯源的智慧化和可控化的農業生產方式。

四是聚焦低碳農業，加強農業減排低碳關鍵技術的研究，創新集成應用一批綠色、生態、高效種養技術模式帶動我國現代農業的新產業和新業態發展。

（三）加快農業產業結構調整

國家現代農業產業園的農業產業結構調整重點在于產品品牌化、產業集聚化、布局園區化和功能生態化。

一是帶動農產品結構朝著標準化、特色化、綠色化、品牌化方向調整轉型。

二是農業產業集聚發展重點應該圍繞“特色、優勢、潛力”展開。

三是承擔起區域優勢產業布局的任務，即按照現代農業區劃布局的原則，在全國各地建設一批各具特色的區域現代農業專業化產業園。在具有明顯區位優勢、資金和技術優勢的沿海和城郊地區，大力發展外向型、技術資金密集型高效現代農業產業園；對于農業基礎較好、具有發展大品牌農業優勢的糧棉油生產區，大力發展以帶動糧棉油加工為主導的農業加工產業園；對于農業資源環境條件較差、生態環境較為脆弱的地區，要大力發展以農業生態環境與產業發展為重點的節水現代農業產業園等。

四是帶動產業園功能結構調整轉型，為城鄉居民提供綠色健康食品、生態保護、休閑觀光與鄉村旅游。

（四）進一步明確產業園分類

“十四五”時期是我國發展現代農業的關鍵時期，為充分發揮產業園在推動現代農業發展、區域經濟和社會發展中的作用，可將全國各地的國家現代農業產業園分為以大宗農產品生產為主的產業園和高效高值農業產業園。以大宗農產品生產為主的產業園以保障糧棉油糖產品安全為出發點，體現公益性，同時兼顧經濟效益。高效高值農業產業園以發展優質、生態、高效、高值、安全的現代農業為出發點，體現經營性，同時兼顧社會效益。這樣分類有助于園區發展準確定位，突出主攻重點。

以大宗農產品生產為主的產業園要建在基礎設施比較完善的地區，或者適宜種植糧棉油糖農產品、水利條件和土壤條件較好、集中連片的地區，與“高標準農田建設工程”相結合，以政府為主導，積極引導社會各主體參與投資與運營，建立糧棉油糖生產技術示范與推廣基地。

高效高值農業產業園以發展現代農業為核心，重點挖掘區域優勢主導產業，利用山地、丘陵、緩坡、灘涂等非耕地資源，發展蔬菜花卉、林果苗木、中藥材、食用菌栽培、生態養殖、農產品加工、休閑觀光與文旅結合等產業，培育一批各具特色的產業帶和產業群，吸引企業、農民專業合作組織、創業農民等各類經營主體進入園區創業，以市場經濟的理念和現代管理方式經營農業產業，將一二三產業有機融合，采用訂單化生產、規模化經營、品牌化營銷、市場化融資等經營手段建設園區，使之成為現代農業科技和現代農業產業的示范和推廣基地。

（五）提高產業園的4項能力

“十四五”期間，國家現代農業產業園的建設和發展要突出“科技引領、技術集成、特色突出、產業集聚、機制創新、項目支撐”的發展思路，著重提升農業科技創新推廣能力、耕地產出能力、農業內源性和外源性發展能力、農業工程應用創新能力。

一是提升產業園的農業科技創新推廣能力，打破產業園區限制，集中人力、物力、財力組建有地方農牧品種特色、服務功能完善、輻射帶動力強的產業園農業科技創新推廣機構，建立農業科技創新推廣的長效機制。

二是提升耕地產出能力。實行最為嚴格的耕地保護制度，實施高標準農田建設工程和“兩個替代工程”，開展耕地質量保護提升行動、產地環境清潔行動等，努力培肥地力，提高種地質量和產出水平。

三是提升產業園農業內源性和外源性發展能力。產業園要大力發展生態高值功能農業、特色農業，做大做強生態畜禽養殖和水產養殖產業，提高農業資源的綜合效益，逐步提升農業內源性發展能力；盡快建立與國家產業園對接的鮮活農牧產品“綠色通道”和通往大中城市的“便捷快道”，推動產業園外源型效益農業跨越式發展。

四是提升農業工程應用創新能力，產業園應進一步加快工程技術成果轉化、應用和推廣。重點在農產品加工技術、設施農業技術、農業機械化技術、現代節水農業技術、農村廢棄物處理和能源環保技術等農業工程技術應用方面實現突破，提高農業工程技術在產業園中的貢獻率。

（六）構建國家、省、市、縣四級聯動體系

“四級聯動”體系是“十四五”時期現代農業產業園體系構建的重要任務。在推進國家現代農業產業園創建的同時，要協同開展省級、市級、縣級現代農業產業園的建設工作，從以下方面進一步完善現代農業產業園的“四級聯動”體系：

一是構建國家、省、市、縣“四級聯動”的現代農業產業園體系建設機制，整合中央、省、市、縣財政獎補資金，結合各級配套資金以及涉農財政專項資金，全面推進四級產業園體系建設。

二是構建四級產業園的互動交流機制和產業聯動機制，以產業鏈條為紐帶驅動國家、省、市、縣四級產業園協同發展，共同發展壯大產業，促進農民增收。

三是積極推動縣級現代農業產業園的創建工作，帶動整個縣域的農業經濟發展。一方面，縣級現代農業產業園的創建主體應該以村集體經濟組織為核心，整合土地資源和農村勞動力，結合當地資源稟賦發展主導產業。另一方面，鼓勵企業等新型農業經營主體參與縣級現代農業產業園的建設，引導資金、人才、科技等現代要素向產業園匯集，引領鄉村產業的發展，為縣域農村經濟的發展增添動力。

（七）加強園區產業帶動能力建設

一是培育具有園區特色的主導產業，發揮園區的帶動作用。加快選擇、培育園區的主導產業，形成區域產業特色。園區產業的選擇必須跳出什么都要做而什么都做不大的傳統發展思維，應從實際出發，充分發掘當地資源優勢、市場優勢、文化優勢、區位優勢，突出重點、因地制宜，立足地方特色，避免區域產業雷同和重復建設。

二是以市場為載體，延長園區產業鏈，創建資源與市場聯結型產業集群發展模式。充分利用市場機制，在園區內培育龍頭產品和龍頭企業，推動企業、農戶和科研人員的技術對接和利益對接。形成以龍頭產業為核心，包含來料供應、產品加工、技術開發、市場銷售的產業體系，延長農業產業鏈。

一方面，園區內產業布局要堅持以分工協作、發揮區域優勢的原則形成產業集群，新進企業以產業集群為導向，原有產業注重延伸產業鏈，努力形成大中小企業密切配合、專業分工與協作完善的網絡體系。另一方面，通過新建立的企業來促進產業內部分工，建立相互依存的產業聯系。鼓勵大公司內的科技人員和企業家分離出來自辦公司，從而衍生出一批具有緊密分工與協作關系的關聯企業。

（八）做好“四個示范”推動各地現代農業建設

一是由單一的農業科技示范轉變為區域農業集成創新示范。進一步突出現代農業產業體系建設、農業經營模式、農業生產過程控制、產品市場準入和農村市場營銷網絡的有機結合示范，在綜合示范的基礎上實現優勢農產品標準化生產和全程質量監控，從而帶動區域農業集成創新和區域經濟發展。

二是做好現代農業的產業發展示范。大力發展優勢明顯、附加值高的高效現代農業，主攻重點放在設施蔬菜、名貴花卉、優質水果、食用菌栽培、淡（海）水養殖、健康養殖、休閑觀光農業和農產品精深加工上，并推進標準化生態農業、種養業良種繁育、養殖業小區、漁業小區、出口花卉水果生產基地、設施蔬菜生產等方面的現代農業示范工程建設。同時，重點做好優質功能糧食產業生產的示范，發展優質富硒米、高油玉米、雙低油菜等特色產業。

三是引領現代農業制度建設的示范。國家現代農業產業園應按現代企業制度進行創新和示范，走集團化、股份化、公司化、市場化的路子，有條件的地區可以發展家庭農場的專業大戶和各種較大規模的經營主體，發揮現代農業產業園中的專業合作組織和協會作用。通過政府的引導，讓合作社向企業參股、成立股份合作制企業，逐漸過渡為“公司+合作社+農戶”。

四是引領各地區品牌農業的示范。國家現代農業產業園應制定品牌發展戰略規劃。加快發展無公害農產品、綠色食品和有機農產品，加快產地認定和產品認證步伐。增強各生產經營主體的商標意識，鼓勵支持農產品商標注冊，促進農產品品牌上市。大力推廣“品牌+農民專業合作社（農業龍頭企業）+農戶”的新型農產品營銷模式，提高產品市場競爭力。

四、國家現代農業產業園發展的新舉措

（一）建立健全“多規合一”平臺，合理編制“十四五”國家現代農業產業園規劃

現代農業產業園的發展需要集土地、財政、交通、旅游等眾多規劃于一體，但當前我國的農業農村、國土資源、財政等部門規劃之間的聯系并不緊密，經常會出現規劃冗余、落地效果不佳的現象。因此，需要構建“多規合一”的平臺，科學合理編制“十四五”國家現代農業產業園規劃。

一是構建層次鮮明的規劃體系，做好上位規劃與本級規劃的有效銜接，形成科學嚴謹的規劃體系。二是構建“多規合一”的組織協調機制，充分發揮農業的多功能性，進一步明確各現代農業產業園的產業功能，形成定位清晰、分工明確、優勢互補的產業格局。三是科學制定園區內的土地規劃，依據城市規劃和土地利用規劃對園區內的用地進行科學分類，銜接好各類規劃用地的功能。

（二）發展生態高值糧食產業，保障國家糧食安全

現代農業產業園的主導產業既要發揮經濟帶動作用，又要保障我國糧食安全。為此，建議在我國糧食主產區設立以生態高值糧食產業為主導產業的現代農業產業園。生態高值糧食產業是充分應用農業高新技術武裝起來的新型糧食產業，具有全新的技術體系和生產模式，兼有高產出、高效益與可持續發展的特性。

構建生態高值糧食產業可以從以下方面入手：一是發展綠色糧食產業，推動糧食產業中的農藥化肥施用量零增長或負增長，實現糧食產業生態系統持續良性循環；二是通過現代生物技術培育出新的糧食新品種，實現糧食產品的優質化、營養化、功能化；三是推動糧食產業的智能化生產，推動信息服務覆蓋糧食生產流通全過程，構建糧食產業的精準化生產和智能化管理體系。

（三）引入“三種資本”，提升國家財政扶農資金撬動能力

現代農業產業園的建設應當充分發揮國家財政撬動社會資本的作用，引入民間資本、工商資本和外資投資農業，為現代農業產業發展提供強大驅動力。一是探索現代農業產業園的PPP模式，園區的相關政府部門可通過給予某些特許經營權或政策扶持來吸引三種資本的參與，并共同組建SPV項目公司來實施現代農業產業園區內的項目建設。二是適度擴大政府購買服務的規模，為園區建設融資。三是利用貸款貼息等方式，撬動更多金融和民間資本投入園區建設，鼓勵園區在建設與管理體制方面充分創新。四是引入三種資本，使農業產業向全產業鏈方向發展。

（四）圍繞農業全產業鏈建設，推動農村一二三產業融合發展

現代農業產業園的建設要以構建農業全產業鏈為核心，推動農村一二三產業融合發展。一是構建集產、銷、游于一體的多功能產業體系；二是打造集中連片的大型原料生產基地，為前向鏈條的產業提供優質的農產品供給；三是構建完善的農產品精深加工體系，提升初級農產品的價值，不僅要在園區內布局建設初加工和商品化處理設施，而且要在核心區開展精深加工，配套建設農產品批發市場、冷鏈物流體系；四是在園區內發展農村休閑農業、鄉村旅游業等農村第三產業。

（五）完善聯農帶農惠農的利益聯結機制，保障農民利益

現代農業產業園以“姓農、務農、為農、興農”為根本宗旨，需要不斷完善聯農帶農惠農的利益聯結機制，充分保障農民利益。一是推廣土地承包經營權入股、財政補助資金股權化改革等新的利益聯結機制，企業與農民建立股權型、分紅型等合作機制，讓農民共享區域農業經濟發展的成果。二是支持農民創新創業，在園區內以主導產業為依托建立一批創業創新孵化中心，并出臺相關扶持政策，吸引各類人才返鄉下鄉創業。三是全面推進產村融合，通過現代農業產業園的建設帶動村集體經濟發展，探索“生產在園、加工在村、收益在民”等產村相融、園村共建模式。

（六）構建現代農業產業園品牌標準化體系，推動我國農業高質量發展

現代農業產業園發展須迎合綠色化、優質化、特色化、品牌化的需求，構建高質量的現代農業產業園品牌標準化體系。一是強化政策支持，設立專項資金用于園區內農業品牌的推廣和營銷。二是建立現代農業產業園特色農產品品牌名錄，形成以綠色食品、有機農產品和農產品地理標志等品牌為基礎的國家級、省級、市級、縣級特色農產品體系。三是提升農產品品牌的內涵，結合地方文化風俗特色，為特色農產品品牌注入文化內涵，借助大眾媒體提高品牌的知名度和美譽度。四是率先實現“一控兩減三基本”，建立更為嚴格的質量安全監管和責任追究制度，把產業園建成質量安全的“放心園”“品牌園”。

（七）結合各地農業發展實際，修訂和完善國家現代農業產業園考核和驗收標準

對國家現代農業產業園的考核和驗收必須因地制宜，充分考慮各地農業發展水平和生態類型的實際，不能搞“一刀切”，也不能用一把尺子來衡量。一是開展充分的實地調研，與農業有關部門溝通交流并咨詢專業管理人員、農業技術專家的建議，對現有考核和驗收標準進行修訂和完善。二是把國家現代農業產業園分成以大宗農產品生產為主的產業園和高效高值農業產業園，根據不同類型產業園農產品生產的特點和價值，制定不同類型的考核和驗收標準。三是建立高效暢通的“下情上傳”的溝通機制，使各地農業發展的實際情況能快速準確地傳達到各政策制定有關部門，以便及時修正考核和驗收標準。

（八）建立現代農業園管理考核機制，加強對園區的跟蹤監測和評價

充分發揮現代農業產業園帶動農業現代化發展的推進作用，創新組織管理方式，建立完善的管理和考核機制。一是由政府相關領導牽頭成立園區管委會等管理機構，統籌推進現代農業產業園的建設和管理。二是建設項目管理機制，將產業園列入政府重點建設項目，鼓勵政策性金融機構和民間資本積極參與產業園區內的建設，在政策范圍內盡可能地保障園區建設用地需求。三是加強產業園建設的評估考核，進一步完善“目標考核、動態管理、能進能出”的評估管理機制，對創建合格的認定獎補、不合格的限期整改、整改不到位的取消創建資格。四是嚴格規范現代農業產業園的認定程序，提高認定標準，只有符合主導產業發展水平全國領先、帶動農民作用顯著、綠色發展成效突出、技術裝備水平先進等認定標準的產業園，才能被認定為國家現代農業產業園。五是開展現代農業產業園與農業科技園區等農業園區的互動與融合。