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干貨！一文讀懂空間規劃相關知識

導 讀

新組建的自然資源部統一行使所有國土空間用途管制職責，將幾個部委的規劃職能整合到一起，對各類規劃進行統籌，這標志著空間規劃體制改革取得重大突破。那么，如何定義空間規劃？空間規劃領域常用簡稱有哪些？國外的空間規劃有什么特點？我國國土空間用途管制是怎樣的？詳情見下文。

一、什么是空間規劃

1、空間規劃背景

2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。”

2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上指出要“建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作。”

2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》進一步要求“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，著力解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規劃朝令夕改等問題。”，同時指出“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋。空間規劃分為國家、省、市縣(設區的市空間規劃范圍為市轄區)三級。”

2015年10月，中共十八屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，指出“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進‘多規合一’。”

2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級空間規劃試點方案》，指出“緊緊圍繞統籌推進‘五位一體’總體布局和協調推進‘四個全面’戰略布局，牢固樹立新發展理念，以主體功能區規劃為基礎，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，注重開發強度管控和主要控制線落地，統籌各類空間性規劃，編制統一的省級空間規劃，為實現‘多規合一’、建立健全國土空間開發保護制度積累經驗、提供示范。”

2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過了《國務院機構改革方案》，批準成立中華人民共和國自然資源部。自然資源部主要職責是“對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系并監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質勘查行業管理等。”

2、空間規劃概念

空間規劃是指一個國家或地區政府部門對所轄國土空間資源和布局進行的長遠謀劃和統籌安排，旨在實現對國土空間有效管控及科學治理，促進發展與保護的平衡。

空間規劃側重空間均衡，旨在影響公共部門的空間活動，形成一個更合理的地域組織，實現可持續發展目標。

3、空間規劃體系

空間規劃體系是以空間資源的合理保護和有效利用為核心，從空間資源（土地、海洋、生態等）保護、空間要素統籌、空間結構優化、空間效率提升、空間權利公平等方面為突破，探索“多規融合”模式下的規劃編制、實施、管理與監督機制。我國的國家空間規劃體系包括全國、省、市縣三個層面。

二、空間規劃領域常用簡稱及涵義

1、國土規劃“三位一體”總體格局

依據國務院印發的《全國國土規劃綱要(2016-2030年)》，確立了國土集聚開發、分類保護、綜合整治“三位一體”總體格局。

2、土地利用總體規劃“三界四區”

三界：規模邊界、擴展邊界、禁建邊界。

• 規模邊界是按照規劃確定的城鄉建設用地面積指標，劃定城、鎮、村、工礦建設用地邊界。
• 擴展邊界是為適應城鄉建設發展的不確定性，在城鄉建設用地規模邊界之外劃定城、鎮、村、工礦建設規劃期內可選擇布局的范圍邊界。
• 禁建邊界是為保護自然資源、生態、環境、景觀等特殊需要，劃定規劃期內需要禁止各項建設與土地開發的空間范圍邊界。禁建邊界必須在城鄉建設用地規模邊界之外。

四區：允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區。

• 允許建設區是城鄉建設用地規模邊界所包含的范圍，是規劃期內新增城、鎮、村、工礦建設用地規劃選址的區域，也是規劃確定的城鄉建設用地指標落實到空間上的預期用地區。涵蓋規劃期內將保留的現狀建設用地和規劃新增的建設用地，劃分為城、鎮、村、工礦等不同類型。
• 有條件建設區是城鄉建設用地規模邊界之外、擴展邊界以內的范圍。
• 在不突破規劃建設用地規模控制指標的前提下，區內土地可以用于規劃建設用地區的布局調整；限制建設區是指市轄區范圍內除允許建設區、有條件建設區、禁止建設區以外的其他區域。
• 禁止建設區是指其邊界所包含的空間范圍具有重要資源、生態、環境和歷史文化價值，必須禁止各類建設開發的區域。

3、約束性指標、預期性指標

土地利用總體規劃調控指標共計13個，包括6個約束性指標和7個預期性指標。

約束性指標包括耕地保有量，基本農田面積，城鄉建設用地規模，新增建設占用耕地規模，整理復墾開發補充耕地義務量與人均城鎮工礦用地。

預期性指標包括園地面積，林地面積，建設用地總規模，城鎮工礦用地規模，交通、水利及其它用地規模，新增建設用地總量與新增建設占用農用地規模。

4、空間規劃雙評價

空間規劃雙評價是指建設開發適宜性評價和資源環境承載能力評價。

建設開發適宜性是指一定技術條件下的土地資源作為城市建設用地進行利用的適宜程度, 即由其他功能空間轉化為城市生產、生活空間的適宜程度。依據國家發展和改革委員會聯合12部委印發的《資源環境承載能力監測預警技術方法（試行）》（發改規劃[2016]2043號）文件，將區域建設開發適宜性劃分為最適宜、基本適宜、不適宜和特別不適宜四種類型。

資源環境承載能力，是指在自然生態環境不受危害并維系良好生態系統前提下，一定地域空間可以承載的最大資源開發強度與環境污染物排放量以及可以提供的生態系統服務能力。資源環境承載能力評價的基礎是資源最大可開發閾值、自然環境的環境容量和生態系統的生態服務功能量的確定。

5、空間規劃“三區三線”

三區：城鎮、農業、生態空間。

三線：生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界。

6、主體功能區規劃“三區四域”

主體功能區規劃按開發內容分為三區：城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區。

按開發方式分為四域：優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域、禁止開發區域。

優化開發區域是國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域；重點開發區域是資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域；限制開發區域是資源承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域；禁止開發區域是依法設立的各類自然保護區域。

7、城鄉規劃“三區四線”

三區：禁止建設區、限制建設區、適宜建設區。

四線：綠線、藍線、紫線、黃線。

綠線為規劃的城市各類綠地范圍的控制線；藍線是地表水體保護和控制的地域界線；紫線是歷史文化街區和歷史建筑的保護范圍界線；黃線是基礎設施用地的控制界線。

8、底數、底盤、底線

土地利用現狀調查數據為“底數”；土地利用規劃指標和布局為“底盤”；生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條紅線劃定成果為“底線”。

國外空間規劃

不同國家有著各自不同的國家治理體系，空間規劃受到地域、歷史和政體影響較大，呈現出不同特點。

1、德國空間規劃

德國是世界上最早開展國土空間規劃的國家，空間規劃層次合理清晰、銜接良好，法律體系完善，注重區域協調，強調跨區合作，公眾參與度高，已形成較為完善嚴謹的體系和科學方法，積累了豐富的理論與實踐經驗，對于完善我國空間規劃體系具有積極的借鑒意義。

德國屬于聯邦制國家，在國家層面通過立法和財政手段“引導”空間資源進行宏觀配置，對于區域發展的協調是通過嚴謹的空間規劃體系來實現。德國的空間規劃涉及多種層次、多個部門，是一種具有綜合型與公益性特征的政策。德國《空間規劃法》規定：必須協調彼此對空間的不同要求，并且平衡每個規劃層面上出現的沖突；協調跨國界對空間具有重大意義的規劃和措施。換而言之，在國家層面德國的空間規劃側重引導宏觀空間的配置，以及制定規劃的“游戲規則”。

德國在聯邦一級設置有國土整治法則，以指導聯邦的空間規劃和空間政策，促進各州協作。德國聯邦層面的規劃主管部門是聯邦區域規劃、建筑和城市發展部。該部門通過編制綜合性區域規劃，試圖尋找有效路徑來協調聯邦和州及各州之間的矛盾，為此設立的空間規劃部長會議具有咨詢、協調職能。州級政府有絕對的自主權來編制和實施國土規劃，但要參考聯邦制定的空間發展理念和原則(法定) 及聯邦空間發展方針政策(多由聯邦與州聯合制定)。

簡而言之，德國空間規劃體系的主要構成是：法定的聯邦空間發展理念和原則、聯邦空間發展政策大綱和基本方針、州發展規劃、區域規劃、市鎮村規劃。

2、荷蘭空間規劃

荷蘭國土空間規劃歷史悠久、特點鮮明、體系完善,在歐洲乃至世界上都獨樹一幟，其戰略性和實效性受到國際規劃界的廣泛贊譽。荷蘭人多地少，最早的空間規劃因二戰后城市重建和解決住房短缺的需要應運而生。經歷了從20世紀60年代到21世紀初的城鎮化蓬勃發展階段，荷蘭國家空間規劃體系逐漸成熟穩定，形成了完善的系統。前后5次的國家級空間規劃培育出若干國際知名的重大空間概念。

簡單地說，荷蘭空間規劃的方法就是整合、調整和參與，即在國土戰略的基礎上，推動各級政府部門、社會公眾、團體等積極參與，不斷改革和調整社會、經濟、環境政策，整合環境、基礎設施、住房、商業區、綠化區等不同部門、不同區域對空間設計的利用。

荷蘭空間規劃遵循5個原則：

一是城市化集中發展，即建設緊湊城市并保留廣闊的鄉村區域；

二是空間聚合性，即保證城市活動良好的空間可達性；

三是空間差別化，即建設營造環境場所注重多樣性和差別化；

四是空間層級化，即維護城市中心和經濟活動的高效模式；

五是空間發展公平性，即區域發展和地方發展在服務、設施等方面機會均等。
荷蘭空間規劃體系的特點之一，是與政府職能密切銜接。荷蘭政府分為中央、省和市三級。相對應地，依據《荷蘭空間規劃法》，國家空間規劃體系分為國家級、區域級和地方級三個層級。其中，三個層級均需制定戰略方針政策；地方級還需要執行土地利用詳細規劃，即分區方案；大部分基礎設施項目為區域級或者國家級項目，對于這些詳細項目計劃，分別由各省和有關部門準備。

3、日本空間規劃

日本是一個有集權傳統的國家。在中央政府、都道府縣和市町村三級政府中，中央政府的權限大且擁有法律支持，中央政府財政占總財政收入的70%以上。

日本于1950年制定的《國土綜合開發法》奠定了其自上而下的綜合開發規劃架構。全國綜合開發規劃為最高層級，大都市圈建設規劃、大地區開發規劃、特殊地區規劃為次層級，都道府縣綜合發展規劃和區市町村綜合發展規劃分別居第三、第四層級，下一層規劃必須服從上一層規劃。

除了綜合開發規劃體系外，日本還于1974年頒布了《國土利用規劃法》，規定了全國、都道府縣和區市町村三級政府同樣需要自上而下地受到約束的國土利用規劃體系。在兩種空間規劃體系中，國土綜合開發規劃由國土廳組織有關部門進行編制，是以空間規劃為載體綜合考慮社會、經濟和文化發展戰略問題，更具權威性。

國土利用規劃的編制由土地署負責，更強調通過制定各種土地利用標準進行分區管控，需以國土綜合開發規劃為基礎。2001年后國土廳被撤銷，與建設省和交通省等部門組成國土交通省，各類規劃的運作整合在該部門內，實際增強了內閣在空間規劃中的主導地位。之后隨著《國土綜合開發法》修訂為《國土形成計劃法》，規劃層級由三級簡化為兩級。

日本的空間規劃中，政府強調國土空間規劃的權威性和戰略性，其他規劃以此為依據，形成統一的區域規劃體系，避免了不同規劃之間的非合作博弈。日本的空間規劃分為國家、都道府縣、區域和市町村四級，日本的空間規劃體系由國土綜合開發規劃、國土利用規劃、土地利用基本規劃和城市規劃構成。簡而言之，日本的空間規劃體系包括了城市總體規劃和國土空間規劃兩個部分。

我國的國土空間用途管制

國土空間用途管制來源于土地用途管制制度，最早的用途管制是工業化國家將都市區土地劃分為商業區、工業區和住宅區，為避免功能干擾和影響，后來逐漸發展為用法律制度來分隔不同的土地利用用途，以保護自然和人居環境。目前，我國對土地、林地、水域岸線、海洋、自然生態空間等均實行用途管制。

1、土地用途管制

土地用途管制是國家為保證土地資源的合理利用和優化配置，促進經濟、社會和環境的協調發展，通過土地利用總體規劃等國家強制力，規定土地用途，明確土地使用條件，土地所有者、使用者必須嚴格按照規劃所確定的土地用途和條件使用土地的制度。

土地用途管制的內容包括:土地按用途進行合理分類、土地利用總體規劃規定土地用途、土地登記注明土地用途、土地用途變更實行審批、對不按照規定的土地用途使用土地的行為進行處罰等。

《土地管理法》規定，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

2、林地用途管制

《國務院關于保護森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》（國發明電(1998)8號）提出，嚴格實施林地用途管制。為了遏制毀林開墾以及其它非法改變林地用途的行為，各省、自治區、直轄市對現有林地要實行總量控制制度，林地只能增加，不能減少。確實需要征、占用林地的，必須報國務院審批。

要維護林權證的法律地位，集體或個人所侵占的國有林地，必須依法歸還國有。存在林木、林地權屬糾紛的地方，在糾紛解決以前，任何一方不得砍伐林木，不得占用林地。

3、水域岸線用途管制

水域岸線用途管制主要是按照水功能區劃嚴格分區管理，嚴格涉河涉湖建設項目和活動審批，規范河湖開發利用行為。

水功能區分為一級區和二級區。

一級水功能區宏觀上解決水資源開發利用與保護的問題，主要協調地區間用水關系，長遠考慮可持續發展的需求，包括保護區、保留區、緩沖區和開發利用區。

二級水功能區對一級水功能區中的開發利用區進行劃分，主要協調用水部門之間的關系，包括飲用水源區、工業用水區、農業用水區、漁業用水區、景觀娛樂用水區、過渡區和排污控制區。

4、海洋用途管制

《中華人民共和國海域使用管理法》規定國家實行海洋用途管制，海域使用必須符合海洋功能區劃。國家嚴格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用海活動，海域使用權人不得擅自改變經批準的海域用途。

《全國海洋功能區劃(2011—2020年)》劃分了農漁業、港口航運、工業與城鎮用海、礦產與能源、旅游休閑娛樂、海洋保護、特殊利用、保留等八類海洋功能區，確定了渤海、黃海、東海、南海及臺灣以東海域的主要功能和開發保護方向。

5、自然生態空間用途管制

自然生態空間是指具有自然屬性、以提供生態產品或生態服務為主導功能的國土空間。《自然生態空間用途管制辦法（試行）》（國土資發〔2017〕33號）文件提出，國家對生態空間依法實行區域準入和用途轉用許可制度，嚴格控制各類開發利用活動對生態空間的占用和擾動，確保依法保護的生態空間面積不減少、生態功能不降低、生態服務保障能力逐漸提高。

在劃定自然生態空間基礎上，按照生態功能重要性，區分為生態保護紅線和其他生態空間，對生態保護紅線實施更嚴格的保護，對自然生態空間的開發利用進行管控。在區域層面制定區域準入條件，明確允許的開發規模、強度、布局，以及允許、限制、禁止的產業類型；對每一地塊的用途轉換實施用途轉用許可，不僅嚴格管制建設空間占用生態空間，也嚴格控制生態與農業空間之間以及生態空間內不同類型之間的用途轉化。