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近十年來國內“多規合一”問題研究進展

“多規合一”是黨和國家近幾年積極推進的改革措施。2014年3月國務院頒發的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》中提出，要“推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等‘多規合一’”^[1]。十八屆五中全會公布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出，要“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進‘多規合一’”^[2]。與此同時，發改委等四部委在全國28個市縣開展了“多規合一”的試點。

國內學界對“多規合一”問題也有了一定的研究。筆者以“多規合一”（含“兩規合一”、“三規合一”）為主題詞，檢索CNKI數據庫2006-2015年間的相關成果，剔除無關文獻后共獲得345篇文獻。以發文數和關鍵詞作為反映研究數量和內容變化的指標，利用NoteExpress軟件統計分析，并對部分意思相近的關鍵詞進行合并，最終繪制出以下圖表。

從時間分布上看（圖1），相關研究可分為兩階段。第一階段為2006-2013年，此時國內“多規合一”的研究數量較少，期間年均發文量不足10篇。2014-2015為第二階段，自2014年國家出臺一系列推進“多規合一”的政策后，相關研究數量迅速上升，2014年增加到76篇，2015年更增加到197篇。

圖1 近十年來國內“多規合一”研究文獻時間分布圖

從研究內容上看，比較兩階段的文獻關鍵詞（表1），可以發現：

“多規合一”的體系有所擴展，除“土地規劃”、“發展規劃”、“城鄉規劃”一直是研究熱點外，“環保規劃”也逐漸受到重視；“兩規合一”、“三規合一”逐漸演變為“多規合一”。

研究重點從“多規合一”的技術層面，如“編制平臺”、“規劃編制”、“GIS”、“分類體系”等；轉向制度和政策層面，如“體制改革”、“部門利益”、“管理機制”、“公共政策”等。

此外，“多規合一”背景及演化，如“城鎮化”、“發展歷程”，各地的實踐經驗，“多規合一”的內涵，如“規劃協調”等，也是研究的熱點問題。

表1 近十年來國內“多規合一”研究文獻高頻關鍵詞分布表

序號	2006-2013年				2013-2014年
	關鍵詞	頻數	占比		關鍵詞	頻數	占比
1	三規合一	18	5.41%		多規合一	83	5.63%
2	土地規劃	18	5.41%		三規合一	67	4.55%
3	兩規合一	16	4.80%		土地規劃	52	3.53%
4	城市規劃	11	3.30%		實踐經驗	42	2.85%
5	規劃體系	7	2.10%		城鄉規劃	40	2.71%
6	城鄉一體化	7	2.10%		空間規劃	26	1.76%
7	規劃協調	7	2.10%		新型城鎮化	25	1.70%
8	編制平臺	6	1.80%		體制改革	24	1.63%
9	生態保護	6	1.80%		部門利益	22	1.49%
10	村鎮規劃	6	1.80%		空間管制	20	1.36%
11	建設用地	5	1.50%		國土空間	20	1.36%
12	國土資源	4	1.20%		規劃協調	18	1.22%
13	規劃編制	4	1.20%		管理機制	18	1.22%
14	發展規劃	4	1.20%		發展規劃	17	1.15%
15	GIS	4	1.20%		規劃編制	16	1.09%
16	體制機制	4	1.20%		環保規劃	15	1.02%
17	土地儲備	3	0.90%		生態保護	12	0.81%
18	主體功能區規劃	3	0.90%		城鄉建設	12	0.81%
19	分類體系	3	0.90%		公共政策	12	0.81%
20	對策建議	3	0.90%		發展歷程	12	0.81%

但是當前有關“多規合一”的內涵、各規劃的演變、法律地位及相互間的協調等問題，在學者中還存在很大爭議。本文旨在對相關研究進行系統梳理，介紹我國“多規合一”問題的研究進展，以期在理論和實踐層面為當前的“多規合一”工作提供參考。

1 “多規合一”的內涵

關于“多規合一”的內涵，主要有以下的觀點。一是認為“多規合一”就是將現有的各類規劃合并成一個單一的綜合性規劃。如四部委聯合下發的《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》中提出要將經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地規劃、環保規劃等融合到一張圖上，實現一個市縣、一本規劃、一張藍圖^[3]。段進認為，針對我國的國情和規劃體系現狀，應逐步將城鎮體系規劃、主體功能區規劃和土地利用規劃修編成一個綜合性的國家空間整體規劃，實現資源合理利用和空間協調發展^[4]。

另一種觀點是保留現有規劃體系，通過明確和協調各規劃的層次結構、權責范圍，避免內容重疊和沖突，實現多規融合。孟鵬等認為，“多規合一”的內涵是規劃系統的協調，應在現有規劃的基礎上，通過統一的原則和框架，以一個“合一”規劃協調其他規劃，實現“多規合一”^[5]。蔣躍進也認為，“多規合一”是在保留原有規劃體系的基礎上，把各規劃交叉重疊的內容落實到統一的空間規劃平臺，以實現規劃“合一”或“融合”^[6]。陳雯等指出，在當前的規劃體制下，“多規合一”就是在處理好經濟發展與資源環境約束的基礎上，通過建立統一的空間規劃框架，使規劃體系層次上主次分明，內容上分工合理，規劃間的銜接重點明確^[7]。

朱健認為，“多規合一”的含義可以分為三層：一是作為一種規劃編制的理念貫穿各個階段，通過規劃間的協調來實現對原有規劃體系的優化；二是一種包含多種規劃的內容的綜合性規劃，通過這一綜合規劃取代原有規劃體系；三是作為一種協調各規劃部門的活動，使各部門能在統一的框架下編制規劃，并兼顧其他部門的利益^[8]。

2 “多規合一”的歷史背景

我國的規劃體系主要包括經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環保規劃、主體功能區規劃等，這些規劃產生于特定的歷史背景，具有不同的目的，不同的階段在整個規劃體系中占據不同的地位，形成了多規間復雜的關系。

胡序威以建設、國土和發展三大部門的對規劃空間的競爭為視角，將建國以來的區域空間規劃體系演變歷程分為三個階段，指出在第一階段空間規劃體系由發改部門的區域規劃主導，第二階段由國土部門編制的國土整治規劃主導，在第三階段，建設部門編制的城鎮體系規劃的作用最為突出^[9]。

王磊等從政府與市場的關系、中央和地方的關系和空間規劃反饋3個維度，分析了我國空間規劃體系演變過程：初期由于中央的嚴格控制，區域規劃和城市規劃是發展規劃中工業項目落地的載體；改革開放前期，受分權化和市場化的影響，發展規劃的管控能力下降，區域規劃、城市規劃、土地規劃依次占據主導地位，成為地方經濟發展的重要推動力；“十一五”以來，主體功能區規劃和跨行政區的區域規劃在規劃體系的地位得到強化，以實現中央對空間分類管理和約束地方發展的目標^[10]。同時，他們從政治經濟學的視角研究了發展規劃、城市規劃和土地規劃的演化過程，認為1980年之前，城市規劃只是發展規劃的依附；1981-2005年之間，發展規劃被邊緣化，城市規劃在初期占據規劃體系的主導地位，但隨后出現的土地規劃作為中央對地方的調控，極大地限制了城市規劃；2006年后，在央地博弈的背景下，發展規劃、城市規劃、土地規劃等激烈競爭使規劃體系混亂，難以協調^[11]。

顧朝林系統回顧了各類規劃分立和演化的歷史：計劃經濟時期是發展規劃為主，城市規劃為輔的體系，主次分明、分工協調；改革開放初期土地規劃逐漸成型，形成了發展規劃、城市規劃和土地規劃三規并行的局面，分別負責經濟發展、城市建設和保護耕地；市場經濟時期，城市規劃和土地規劃相互沖突，導致規劃體系的混亂；經濟全球化時期，環保規劃的出現加劇了規劃之間的競爭，各規劃自成體系，均無法占據主導性地位；經濟新常態的背景下，各地開始探索“多規合一”的路徑，理順規劃體系，以實現可持續發展^[12]。

3 “多規合一”存在的問題

3.1 法律規定的問題

在我國目前的規劃體系中，各規劃的編制和審批主體、法律依據、法律地位并不相同。發展規劃依據憲法，由發改部門編制和實施，由同級人大審批；城市規劃依據《城鄉規劃法》，由建設部門編制和實施，經本級人大審議后，報上級人民政府或國務院審批；土地規劃依據《土地管理法》，由國土部門編制和實施，經本級人大審議后，報省級人民政府或國務院批準；環保規劃則按《環保法》規定，由環保部門組織編制，報同級人民政府批準并實施^[7,12,13]。

各規劃法律規定的不同導致效果不同。在我國的規劃體系中，發展規劃理論上法律地位最高，但強制性低，除憲法外缺少相應法律和政策依據；城市規劃具有較高的法律地位，其強制性和約束性也較強；土地規劃通過自上而下的指標分配、督查等，形成完整的法律監管體系，強制性最高，但法律地位較低；主體功能區規劃尚無專門的法律規定，其法律地位是最低的^[14,15]。

由于目前規劃法律體系的不完善，各規劃法律地位不同、編制和審批主體分散、剛性和彈性不一，增大了“多規合一”的難度。

3.2規劃目標的問題

杜澍、沈遲指出，發展規劃的目標是保持經濟和社會的發展，在空間上體現在對地區重大建設項目、生產力布局等方面；城鄉規劃的目標是在空間上合理安排不同性質的建設用地；土地利用規劃的目標則是落實耕地保護、控制建設用地范圍和規模，實行土地用途管制；環保規劃的目標側重于生態保護^[13,16]。但在當前的模式下，官員任期和發展規劃高度重合，因此存在地方官員為求政績而制定過高的發展規劃目標的傾向，導致其與土地規劃保護耕地、控制建設用地規模的目標相抵觸；同時也不符合城鄉規劃控制建設用地規模和布局的要求^[17]。在經濟粗放發展、城市無序擴張的過程中造成的環境污染和生態破壞，也違背了環保規劃的目標。

3.3技術標準的問題

現有的各類規劃在技術標準上的沖突體現在很多方面。

一是在話語體系上，如城鄉規劃的用地分類標準和土地利用現狀分類標準的不統一。林堅等認為，縱向上，兩者分類層級體系不一致；橫向上，前者關注土地使用方式，后者關注利用類型和覆蓋特征，其在側重點、內涵、適用范圍等方面差異顯著，給規劃銜接造成一定困難^[18]。

二是在規劃年限上，各規劃的年限不一致，發展規劃的年限一般為5年，土地規劃為15年，而城市規劃一般在20年，楊鄭鑫等認為，若要用年限較短的發展規劃指導土地規劃、城市規劃，存在前瞻性上的不足^[19]。同時，由于各規劃編制的基期年往往也不一致，造成相互之間難以協調。

三是在統計指標上，如發展規劃中的指標體系往往不直接涉及城市規劃和土地規劃的核心指標，導致發展規劃對城市規劃和土地規劃的指導作用難以體現；城市規劃和土地規劃的核心依據，包括人口、規劃區范圍等通常由各部門自行確定，在統計口徑上不一致^[20]。

四是在基礎數據上，王國恩等指出，土地規劃的基礎數據來源于實地調查與遙感影像；城鄉規劃主要運用城建部門的統計資料作為依據；主體功能區劃的數據則主要來源于統計年鑒、統計公報及遙感影像^[21]。基礎數據來源的不同必然導致規劃銜接的難度加大。

五是在坐標尺度上，姜瑞認為，現行的土地規劃的坐標體系一般采用西安80坐標系，而城市規劃采用地方坐標系，不同的坐標系之間具有不同的尺度和精確度，使得規劃間銜接困難^[22]。

六是測算方法上，蔡云楠指出，土地規劃主要采用“以供定需”的方法，通過上級的指標分解確定建設用地規模；城市規劃在供地規模上則是“以需定供”，即通過預測人口數量，結合人均指標來確定建設用地規模，由于采用不同的測算模型和方法，規劃結果上存在很大差異^[23]。

4“多規合一”問題產生的原因

有關“多規合一”問題的原因，目前的研究集中在條塊分割的政府部門博弈上。

從橫向上看，姚佳等認為，多規沖突的根源在于政府部門編制規劃時只考慮本部門本行業的利益，忽視了其他部門的用地需求，導致規劃無法銜接乃至沖突，規劃用地在空間上出現重疊^[24]。張安錄認為，除部門利益分割外，官員晉升和地區經濟發展的競爭導致現有規劃體系只注重經濟增長和城市擴張，忽視農村發展和環境保護，土地規劃和城市規劃難以約束地方發展沖動，各類規劃缺少地方特色^[25]。謝英挺也認為，我國各類規劃的法律依據互相沖突；規劃部門職權交叉重疊、規劃審批手續繁瑣，導致規劃間的沖突難以化解^[26]。

縱向上看，馮廣京等指出，“多規難融”的制度根源在于中央和地方的利益博弈^[5]。高雅認為，在分稅制造成的央地博弈過程中，為實現發展規劃的經濟目標，土地規劃和城市規劃的控制性指標被突破是必然事件^[17]。王吉勇分析了分權化影響下的深圳新區設立和發展的歷程，認為中央和地方博弈的一個表現就是國家通過各類宏觀規劃以撤縣設區（市）等形式對行政區劃進行引導或變更^[27]。

也有學者從市場經濟對資源配置角度進行相關研究。杜澍指出，雖然政府部門之間的利益博弈、央地矛盾對規劃協調的影響很大，但多規沖突的根源還是在于經濟發展模式和有限的土地供給之間的矛盾，在不改變經濟發展模式的前提下，多規間的沖突將難以消除^[16]。郭耀武則從市場與計劃的角度出發，認為除了管理體制的因素外，自上而下分解式的剛性土地供給與彈性的土地市場需求相脫節，是地方層面多規失衡的根本原因^[14]。

此外，一些地方出現黨政“一把手”規劃專權，相關法律對規劃銜接與協調的機制過于薄弱，規劃思維、技術與方法的固化和僵化等也被認為是我國各類規劃越位、缺位、錯位的重要原因^[7,20,28]。

5 國內外“多規合一”的探索與經驗

5.1 國外空間規劃的協調研究

國外的空間規劃體系可分為兩類，一是單一型空間規劃體系，即同一層級以一個綜合性空間規劃為主，其他專項規劃相配合^[29]；另一類是多規并行的空間規劃體系，即同一層級存在多個并列的空間規劃。

德國的單一型空間規劃體系在規劃協調的特點包括：同一層級上以綜合性規劃為統領，協調各類專項規劃；各層級的空間規劃在結合整體情況和自身特點的基礎上，做好對上級規劃的銜接和對下級規劃的協調；各級規劃都有正式的法律法規和非正式的規則相配套^[30]。英國空間規劃體系的協調方式包括：國家、地區和郡級的三級規劃體系，分別以“全國發展規劃”、“結構規劃”、“地方規劃”為主導；國家級規劃側重國家整體發展戰略，郡級規劃是對國家級規劃的細化，地方規劃側重對具體開發活動的引導和落實；中央政府各部門為地方制定規劃方針；制定完善的規劃編制、審批和實施的法律體系^[29,31]。新加坡的規劃體系包括作為城市發展長期目標和原則的概念規劃，以及根據各區特點實行的開發控制的總體規劃^[32]。其兩級規劃的協調包括：一是明確了概念規劃對總體規劃的指導地位；二是規劃編制、審批和管理職能交由單一部門全權負責；三是在規劃制定過程中主管部門和其他部門的充分討論與合作，以平衡各方利益^[26,33]。

除了上述的單一型的規劃為主的國家，還有以日本為代表的多規并行的國家。日本有兩個相互平行的空間規劃體系：國土規劃和國土利用規劃。國土規劃側重合理開發、利用、保護國土資源，調整產業布局，作為各專項規劃編制的依據；國土利用規劃則是確定國土利用的基本方針、各類用地的規模目標及應采取的措施，兩規之間的分工明確，各司其職^[29,34]。

上述國家的經驗表明，不論是哪種空間規劃體系，只要能做到各規劃之間分工明確，層次合理，加上完善的規劃法律體系和配套的執行政策，就可以實現空間規劃體系的協調。

5.2 國內“多規合一”探索

當前國內對“多規合一”的探索也積累了一定的經驗，可分為行政改革和技術整合兩方面。

行政改革一方面是部門合并，如上海的主要做法是：將國土和建設部門的機構整合，建立城鄉建設用地“一張圖”的管理流程和統一的審批平臺，解決建設與國土部門長期的部門分立、各自為政的問題，實現土地規劃和城市規劃的“兩規合一”^[35]。行政改革的另一方面是進行職能整合，以云浮為代表：云浮通過整合原有各部門的規劃編制和審批職能，成立規劃審批委員會、規劃編制委員會和統一信息平臺，構建“一套規劃，統一編制，統一平臺，分頭實施”的“三規融合”的規劃編制和管理體系^[36]。

在技術整合方面，如廣州的試點中，就注重基礎數據的統計口徑、規劃的發展方向和布局、用地分類標準、技術指標的銜接和一致^[21]。浙江的試點則強調了“多規合一”接口設計要采用統一來源和口徑的基礎資料與數據，對接用地分類體系和標準，統一技術方法和路線，夯實規劃銜接的技術基礎^[20]。

廈門“多規合一”的綜合改革模式目前走在國內前列，其主要經驗包括：一是制定具有高度共識《美麗廈門戰略規劃》作為“多規融合”的前提；二是構建了統一的城市空間規劃體系，統籌各類規劃；三是推動了規劃審批制度改革，建立統一的審批平臺，實現并聯審批；四是黨政領導高度重視，建立高位協調機制，同步推行橫向協調和縱向聯動^[37]。

對于國內“多規合一”的探索，也有學者質疑部分地方之所以有動力推行“多規合一”，其目的是挖掘建設用地潛力指標，把上級政府的相關審批權納入本級政府范圍，以實現土地財政^[13,14]。謝英挺認為，“多規合一”試點的成功與否跟當地領導重視密切相關，在現有政治法律體系架構不改變的情況下，試點經驗能否全面推行尚存疑問^[26]。

6 “多規合一”的對策建議

關于“多規合一”的對策建議，集中在規劃理念、法律制度、管理體制、協調方式、技術手段等方面。

6.1 規劃理念

規劃理念是各類規劃編制的基礎，決定了規劃的實施前景。隨著社會的不斷發展，規劃理念逐漸由強調經濟增長和技術理性轉向強調可持續發展和人文關懷；為實現“多規合一”的目標，規劃理念的轉變和創新顯得極為重要。王凱強調規劃不一定代表計劃經濟，市場經濟體制下的規劃更體現了國家的戰略意圖，在經濟全球化的時代需要改變傳統的規劃理念^[38]。徐振強等提出要以可持續發展的理念指導規劃編制，以實現空間資源的優化配置^[39]。林堅認為空間規劃要統一價值觀，保障“三生”空間，注重實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀^[18]。韓青等也強調了各類規劃要以資源環境承載能力為前提，實現社會經濟與資源、生態、環境的協調發展^[40]。此外，規劃編制過程中應強調公眾參與的理念，吸引多元主體廣泛參與，賦予公民規劃知情權，保證各方利益^[41,42]。

6.2 法律制度

郭耀武等認為，解決“多規合一”的問題首先要完善現有的法律體系，明確各規劃的法律地位，確定誰為主導，誰為補充；并說明各規劃的剛性和彈性，保證規劃間的平衡協作關系^[14]。謝英挺等在借鑒相關國家空間規劃法律的基礎上提出，可根據我國現有的規劃體系，制定《空間規劃法》，修改《城鄉規劃法》、《土地管理法》等相關法規，在法律層面保障規劃體系的協調^[26]。王向東等提出了更加詳細的規劃法律體系構想：明確各規劃的法律性質、法律地位、相互關系、規劃的編制審批程序、規劃調整辦法、總體規劃和專項規劃的權責范圍等^[15]。宋拾平指出，完善的規劃法律體系包括基本法、配套法和專項法相配套，國家立法與地方立法相配套，行政管理法規與專業技術規范相配套，以此保證規劃的嚴肅性^[43]。

6.3 管理體制

如前所述，目前“多規難融”的根源在于條塊分割的規劃管理體制，因此要想實現“多規合一”，必須對其進行改革。蘇文松等提出，可試點多部門的并聯工作機制，以實現規劃編制實施過程中的部門管理和溝通的協調；同時建立統一的規劃編制和審批流程，實現規劃的有效銜接^[39]。薛富智認為，可通過“高層級政府牽頭→多部門聯席會議→常務會議決策→部門分解實施任務”的工作機制實現規劃內容的充分協調^[44]。王偉進一步提出，要進行政府部門改革和整合，明確中央和地方的事權，由一個部門編制綜合性空間規劃，合理安排空間布局，中央向地方簡政放權，提高行政效率^[26]。朱健總結了規劃管理體制改革的三個方向：一是由政府主要領導出面成立“多規合一”工作領導小組；二是成立具有綜合規劃編制權限的規劃編制委員會；三是進行“大部制”行政改革，實現部門和職能的精簡合并^[8]。

6.4 協調方式

目前的“多規合一”主要還是強調規劃的銜接，而非編制單一的綜合性規劃。從協調的方向上看，首先要目標明確，蔡云楠提出“發展規劃定目標，土地規劃定規模，城市規劃定布局，主體功能區規劃定政策”的思路，各規劃目標相互協調，各有側重，避免沖突^[23]。其次，要理順規劃之間的層次關系，確立統籌性規劃，其他規劃按照層級關系來和統籌性規劃銜接。王向東，沈遲等認為，在目前的規劃類型中，由發展規劃或土地利用總體規劃作為統籌性規劃比較合適^[15,20]。第三，協調規劃體系各階段的關系，通過建立“年度實施計劃—近期五年規劃—中長期規劃—遠景規劃”的思路，堅持分階段銜接^[19,40]。

6.5 技術手段

技術手段上的統一是規劃融合的基礎，只有統一標準才能統一內容和表達，形成統一的空間規劃體系^[45]。魏廣君總結了規劃技術手段協調的內容，包括規劃期限、標準指標、數據信息、統計規范、輔助技術等方面^[46]。何子張指出可構建統一的空間規劃信息和業務協同平臺，實現空間規劃信息的互聯互通，提升審批效率和規劃的透明度^[47]。梁秋月建議各類空間規劃中的用地分類在宏觀尺度上與土地利用總體規劃銜接，在小尺度空間上跟城市建設用地分類銜接，并細化鄉村用地分類^[48]。在各類基礎數據上，秦淑榮建議對人口和用地規模、經濟總量等關鍵性指標的統計和測算上，要規定采用統一的口徑和方法，并通過3S技術建立統一的平臺和系統，將相關內容融為一體，統一管理^[49]。

7 研究展望

綜觀已有研究，目前對“多規合一”的討論主題已經相當廣泛，但隨著我國社會經濟的發展，對規劃體系的要求也越來越高，后續研究要在以下方面加強探索：

一是對規劃體系的認知。目前的研究主要集中在發展規劃、城市規劃和土地利用規劃三方面，對于其他規劃在整個體系中的作用和地位討論較少。長期以來，環保規劃在整個規劃體系中處于附屬地位，其指導性和約束性均很弱；但隨著近年來生態環境問題日益突出，環保規劃的重要性也日益凸顯，如何提升其在規劃體系中的地位，增強其約束力，和其他規劃有效銜接，指導各類資源開發和建設活動是一個重要的課題。同時，十三五規劃建議中，提出以主體功能區規劃來統籌各類空間規劃；但主體功能區規劃作為一種大尺度的規劃，目前主要關注國家和省級層面，對市縣以下層面的具體操作缺乏指導性^[15]；因此，如何利用主體功能區規劃來協調整個規劃體系也是今后研究的重要方向。此外，在城鄉統籌發展、新農村建設如火如荼的背景下，鄉村空間資源的利用也應得到足夠重視。因此除了城鎮范圍內的各類規劃的協調外，如何將鄉村規劃納入規劃體系，實現鄉村空間資源的有序開發和合理利用也是有待研究的課題。總之，我們需要拓展對空間規劃體系的認知，推進各類規劃的協調發展。

二是“多規合一”的管理模式。雖然現有的規劃管理模式受到各方批評，但對“多規合一”后的管理方案選擇上還存在爭議。從橫向上看，規劃管理是維持分散管理、加強協調，抑或徹底整合、收歸單一部門管理，各方的觀點爭執不下；縱向上看，是選擇垂直管理還是縱向分權，也是眾說紛紜。針對“多規合一”的管理模式，首先要明確“誰來管”，即涉及哪些管理部門，其職能分別是什么；其次要明確“管什么”，即需要整合或協調的規劃有哪些；然后要明確怎么管，即管理的流程如何、采用哪些方法手段等。在這一基礎上，可借鑒國外的經驗，應從成本—效益的角度出發，綜合分析各種模式的優缺點，選取適合我國國情的方案。此外，在我國當前推行簡政放權的背景下，思考如何通過“多規合一”推進政府職能轉變、精簡規劃審批事項和流程、明確政府行為和市場行為的界限，提升規劃部門的管理水平也具有重要意義。

三是對相關法律制度的完善。已有研究大多認為需要完善規劃法律制度，但多數建議提出要全面修編現有規劃法律體系，短期內可操作性不強。在現有的規劃法律中，也有關于各規劃相互銜接的規定，《城鄉規劃法》中規定城市規劃的編制要依據發展規劃，并與土地利用規劃相銜。因此，針對“多規合一”法律體系的完善，一是針對社會發展現狀和實際需要及時修訂相應的法律法規；二是思考如何制定相應的配套措施，保證“多規合一”的順利實施；三是對于目前尚未有規定的，可以考慮制定相關的規劃法律法規，實現規劃的銜接或融合。同時，針對現有法律制度中存在的公共利益界定不清、規劃實施的監督不足、法律救濟不到位等問題，應在“多規合一”的法律制度中應加以完善。尤其是加強對規劃實施的監督，以保證“多規合一”的權威性；完善規劃的救濟途徑，保障“多規合一”過程中的公民的合法權益。

四是“多規合一”的實踐。雖然試點地區在基礎數據、信息平臺等技術層面的整合已經較為深入，但對如何轉變規劃理念、改革規劃管理體制和建立相關規章制度等更為關鍵的問題較少涉及，因此后續應加強這些方面的探索。另外，四部委的試點通知中要求探索可復制可推廣的“多規合一”方案。但是，不同地區的外部條件如經濟水平、城鎮化水平、居民的教育水平、法制化程度、政府官員的能力等，是否會對“多規合一”試點產生影響以及有多大程度的影響，目前的研究尚未涉及。針對我國復雜的自然和社會經濟條件，各地試點應結合其自然條件、發展水平和實際需求，探索差別化的“多規合一”路徑，在總結出切實可行的經驗的基礎上再向全國推廣。