武廷海：國土空間規(guī)劃體系下文化保護空間規(guī)劃建議
建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。2019年5月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，這是黨中央、國務(wù)院關(guān)于國土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計，無疑將對文化保護空間專項規(guī)劃發(fā)揮重要的指導約束作用，對文物保護利用和文化遺產(chǎn)保護傳承工作產(chǎn)生深遠的影響。
1. 從文物（文化遺產(chǎn)）到文化保護空間
文化建設(shè)關(guān)系國家與民族發(fā)展。2017年10月黨的十九大報告指出：“文化是一個國家、一個民族的靈魂。文化興國運興，文化強民族強。沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族的偉大復興。”將文化置于國家和民族的靈魂的高度來認識，文化繁興同國運興旺、民族強盛息息相關(guān)，中華民族偉大復興離不開文化繁盛。
在文化作為國家與民族靈魂的視野中，文物保護利用和文化遺產(chǎn)保護傳承工作具有重大意義。2016年4月習近平總書記對文物工作作出重要指示：“文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，維系民族精神，是老祖宗留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是加強社會主義精神文明建設(shè)的深厚滋養(yǎng)。保護文物功在當代、利在千秋。”“統(tǒng)籌好文物保護與經(jīng)濟社會發(fā)展，全面貫徹保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理的工作方針，切實加大文物保護力度，推進文物合理適度利用，使文物保護成果更多惠及人民群眾?！?/span>
2018年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》，從堅定文化自信、傳承中華文明、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的戰(zhàn)略高度，就深化文物保護利用體制機制改革，加強文物政策制度頂層設(shè)計，切實做好文物保護利用各項工作做出部署。值得注意的是，《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》在主要任務(wù)中明確要求“國土空間規(guī)劃編制和實施應(yīng)充分考慮不可移動文物保護管理需要”，這是十分重要的制度設(shè)計：將文物保護利用、文化遺產(chǎn)保護傳承與國土空間規(guī)劃聯(lián)系起來，實際上實現(xiàn)了從文物（文化遺產(chǎn)）到文化保護空間的視角轉(zhuǎn)變。文化保護空間是因人類活動而具有特定文化意義的國土空間，不可移動的物質(zhì)文化遺產(chǎn)是其核心組成要素。
新時代文物（文化遺產(chǎn)）保護與利用向國土空間規(guī)劃提出新需求，相應(yīng)地，國家對國土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計也從供給側(cè)為文物保護利用與文化遺產(chǎn)保護傳承工作帶來了新機遇，并提出了新要求。
2. 國土空間規(guī)劃體系與文化保護空間規(guī)劃
在指導思想上，《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》要求：“健全國土空間開發(fā)保護制度，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學性、強化權(quán)威性、加強協(xié)調(diào)性、注重操作性，實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。”其中，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、加強協(xié)調(diào)性、注重操作性都是對國土空間規(guī)劃的總體要求。
在國土空間總體規(guī)劃編制上，《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》要求國家、省、市縣三個空間層級各有側(cè)重：“全國國土空間規(guī)劃是對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護、開發(fā)、利用、修復的政策和總綱，側(cè)重戰(zhàn)略性，由自然資源部會同相關(guān)部門組織編制，由黨中央、國務(wù)院審定后印發(fā)。省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃的落實，指導市縣國土空間規(guī)劃編制，側(cè)重協(xié)調(diào)性，由省級政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會審議后報國務(wù)院審批。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細化落實，是對本行政區(qū)域開發(fā)保護作出的具體安排，側(cè)重實施性?！?/span>
文物（文化遺產(chǎn)）行政主管部門組織編制國家、省和市縣層級專項規(guī)劃時，需要分別側(cè)重戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性、操作性的要求，即全國國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略性指導約束下的全國文化保護空間專項規(guī)劃、省級國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性指導約束下的省級文化保護空間專項規(guī)劃、市縣國土空間規(guī)劃實施性指導約束下的市縣文化保護空間專項規(guī)劃。
3. 建構(gòu)并落實中華文明標識體系是文化保護空間規(guī)劃的核心任務(wù)
中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》提出16項主要任務(wù)，其中第一項就是“構(gòu)建中華文明標識體系”，具體要求：“深化中華文明研究，推進中華文明探源工程，開展考古中國重大研究，實證中華文明延綿不斷、多元一體、兼收并蓄的發(fā)展脈絡(luò)。依托價值突出、內(nèi)涵豐厚的珍貴文物，推介一批國家文化地標和精神標識，增強中華民族的自豪感和凝聚力?！?/span>
為何及如何構(gòu)建中華文明標識體系？《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》表述很明確：即依托珍貴文物資源，提煉國家文化地標和精神標識，構(gòu)建中華文明標識體系，實證中華文明起源演進脈絡(luò)，增強中華民族的自豪感和凝聚力。這個技術(shù)路線，可以概括為“文物資源—核心價值—標識體系—文明脈絡(luò)—民族精神”，實際上，構(gòu)建中華文明標識體系對文化遺產(chǎn)保護工作提出了增強中華民族的自豪感和凝聚力的要求。
關(guān)于中華文明標識的工作，2015年2月習近平總書記在陜西視察工作時即指出：“黃帝陵、兵馬俑、延安寶塔、秦嶺、華山等是中華文明、中國革命、中華地理的精神標識和自然標識。新形勢下，要發(fā)掘和用好豐富的文化資源，大力推進文化建設(shè)?！?018年8月習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上指出：“中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華民族的文化根脈，其蘊含的思想觀念、人文精神、道德規(guī)范，不僅是我們中國人思想和精神的內(nèi)核，對解決人類問題也有重要價值。要把優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精神標識提煉出來、展示出來，把優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中具有當代價值、世界意義的文化精髓提煉出來、展示出來?！?/span>
建構(gòu)并落實中華文明標識體系是文化保護空間規(guī)劃的核心任務(wù)。在全國層面，要以中華文明標識體系為主導，國家重要文化功能區(qū)為支撐，保障國土安全與文化安全底線，彰顯中華文化總體格局，這是全國層面國土空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性的重要體現(xiàn)。如果說全國文化保護利用規(guī)劃是保障中華文明標識體系的根干，那么，省級文化保護利用規(guī)劃就是保障中華文明標識體系的枝節(jié)，市縣文化保護利用規(guī)劃就是保障中華文明標識體系的細脈。中華文明標識體系的核心通過以縣為單元的國家級重要文化功能區(qū)得到空間支撐，以縣為單元的省級重要文化功能區(qū)得以補充完善，并在縣市層面以文態(tài)空間（文化資源組合、文化生態(tài)及其空間形態(tài)）具體落地。通過全國—省—市縣三級相互關(guān)聯(lián)的文化保護利用規(guī)劃專項規(guī)劃，共同保障形成中華文明標識體系，實證中華文明延綿不斷、多元一體、兼收并蓄的發(fā)展脈絡(luò)。
4. 通過文化地區(qū)價值發(fā)掘與展示凸顯地域文化特色？
中國地域廣袤，歷史悠久，中華文明標識體系是中華地域文化長期交融碰撞的結(jié)晶與提升，多元一體、豐富多彩的地域文化是孕育中華文明標識體系的豐厚土壤。千里江山萬里城，不同時代的名都大邑是不同空間尺度的地域中心，是地域文化最為綜合也是最為高級的體現(xiàn)。以都城體系、城邑體系為節(jié)點，交通與文化線路為骨架，形塑了中華文明的地域框架（the regional framework of Chinesecivilization）。
所謂文化地區(qū)，是指一定地域范圍內(nèi)（平均半徑約100公里左右），以都城系統(tǒng)（都城建設(shè)及其周邊山水人文綜合體）、城邑系統(tǒng)（國家治理網(wǎng)絡(luò)的各層級代表性節(jié)點和人類主要聚居點）為核心，包括山川界域、文化線路、人文勝跡、革命圣地、發(fā)明創(chuàng)造等自然人文遺產(chǎn)在內(nèi)的重要文化區(qū)。文化地區(qū)是區(qū)域文化資源的集合體，對一定范圍文化地區(qū)來說，一方面要落實全國層面文化保護利用的戰(zhàn)略要求，另一方面要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整合區(qū)域文化資源，開展價值發(fā)掘與展示，推動區(qū)域性文物資源整合和集中連片保護利用，保障文態(tài)安全格局，凸顯地域文化特色。
自然資源部《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》規(guī)定省級國土空間規(guī)劃審查要點中，包括體現(xiàn)地方特色的自然保護地體系和歷史文化保護體系。文化地區(qū)是體現(xiàn)地方特色的自然保護地體系和歷史文化保護體系的一種綜合空間形式。
5. 以文態(tài)空間為支撐活化利用文化資源及塑造文化魅力空間
我國現(xiàn)有不可移動文物76.7萬處，都有法定的保護范圍限制，事實上，不可移動文物的空間分布與城鎮(zhèn)人居環(huán)境密切相關(guān)，在城鎮(zhèn)現(xiàn)代化進程中，文物保護客觀上存在巨大壓力與風險。2007年6月9日中國文化遺產(chǎn)日，在文化部、建設(shè)部和國家文物局聯(lián)合召開的城市文化國際研討會上，吳良鏞先生作題為“文化遺產(chǎn)保護與文化環(huán)境創(chuàng)造”的學術(shù)報告，對現(xiàn)代化建設(shè)過程中文化遺產(chǎn)保護提出“積極保護、整體創(chuàng)造”的觀點，呼吁將遺產(chǎn)保護與建設(shè)發(fā)展統(tǒng)一起來，不僅保護遺產(chǎn)、文物建筑本身，保持其原生態(tài)、環(huán)境與風格，在周邊確定緩沖區(qū)、保護區(qū)，而且對保護區(qū)內(nèi)發(fā)展中的新建筑，必須使其遵從建設(shè)的新秩序，即在體量高度造型等方面要尊重歷史遺產(chǎn)所在環(huán)境的文脈，要尊重文化遺產(chǎn)所在主體情況，以烘托文化遺產(chǎn)，加強原有文化環(huán)境特色為依歸，這樣使所在地區(qū)既保持和發(fā)展城市建筑群的原有的文化風范，又對新建筑賦予時代風貌，新建筑在高度、色彩、肌理等方面與要保護的建筑環(huán)境在可能范圍內(nèi)達到整體協(xié)調(diào)，保持一定的體形秩序。如今，在國土空間規(guī)劃體系下，文化保護空間規(guī)劃將文物保護轉(zhuǎn)變?yōu)槲幕Ｗo空間，可以說為“積極保護，整體創(chuàng)造”觀念的實現(xiàn)提供了外部條件。
2019年6月自然資源部《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術(shù)指南（試行）》提出文化保護空間的識別與文化保護空間重要性評價的具體方法。需要識別的文化保護空間包括法定文化保護空間、潛在文化保護空間、文化資源聚集區(qū)與文化保護聯(lián)系空間。對識別出的文化保護空間，依據(jù)文化保護要素的保護級別和保護區(qū)劃的等級確定其重要性等級。在此基礎(chǔ)上，針對不同重要程度的文化保護空間，在確保文物安全的前提下，可以因地制宜適度發(fā)展服務(wù)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)或開展生態(tài)建設(shè)，將文物作為資源融入生產(chǎn)生活生態(tài)，實現(xiàn)文化資源活化利用，提升人居環(huán)境品質(zhì)，塑造文化魅力空間。
6. 文化保護空間規(guī)劃的重點內(nèi)容建議
新時代文物（文化遺產(chǎn)）保護與利用給國土空間規(guī)劃提出新需求，相應(yīng)地國土空間規(guī)劃體系從供給側(cè)為文物保護利用與文化遺產(chǎn)保護傳承工作帶來了新機遇，并提出了新要求。建議創(chuàng)造性地開展國土空間規(guī)劃體系下文化保護空間規(guī)劃，切實肩負起新時代文物保護利用改革，以及建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的新使命，為推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢作出貢獻。具體包括以下幾方面。
第一，國土空間規(guī)劃體系指導約束下的文化空間保護規(guī)劃，其核心任務(wù)是建構(gòu)并落實中華文明標識體系。
第二，在全國層面，要以中華文明標識體系為主導，國家重要文化功能區(qū)為支撐，保障國土安全與文化安全底線，彰顯中華文化總體格局，這是全國層面國土空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性的重要體現(xiàn)。
第三，在省域?qū)用妫ㄟ^文化地區(qū)價值發(fā)掘與展示凸顯地域文化特色；在市縣層面，以文態(tài)空間為支撐活化利用文化資源及塑造文化魅力空間。
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021-6422 7009 13636541448
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時間：2019-07-23
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