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國土空間體系探索 未來何去何從？

時間：2019-08-16 瀏覽量： 分享到：

自中央提出建立“國土空間規劃體系”以來，各部委和地區紛紛開展空間規劃體系和規劃協調機制的探索工作。

國務院機構改革后，由自然資源部統一行使所有國土空間用途管制的職責，通過資源和事權的整合改善過去條塊分割所帶來的弊端。因此構建全國統一、相互銜接、分級管理的國土空間規劃體系，成為當下規劃改革的焦點。

空間規劃體系改革并非過去簡單的“多規合一”，而是在統一話語下實現空間治理體系的提升。

2018年自然資源部組建標志著我國建立國土空間規劃體系的改革、實現“多規合一”將由試點階段進入系統性改革階段，此時明確空間規劃體系的構建尤為重要。

本文擬在探索國土空間規劃體系相關問題，它從何而來、又去往何處？今天這篇文章，可以為你答疑解惑。

01

頂層高瞻

2017年省級空間規劃試點方案的實施為建立統一的空間規劃體系積累經驗、提供示范。近年來對空間規劃體系的統一呼聲也愈發強烈，統籌國土空間開發、保護、整治的總體部署，建立協調有序的國土開發保護格局，是自然資源管理中的熱點問題和工作重心。

2018年05月18日，全國生態環境保護大會上，國家領導人再次重申了對優化國土空間開發布局的重視。

優化國土空間開發布局

要全面推動綠色發展。綠色發展是構建高質量現代化經濟體系的必然要求，是解決污染問題的根本之策。重點是調整經濟結構和能源結構，優化國土空間開發布局，調整區域流域產業布局，培育壯大節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業，推進資源全面節約和循環利用，實現生產系統和生活系統循環鏈接，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，反對奢侈浪費和不合理消費。

建立統一的空間規劃體系和協調有序的國土開發保護格局

要加強生態保護修復，構筑生態安全屏障。建立統一的空間規劃體系和協調有序的國土開發保護格局，嚴守生態保護紅線，堅持山水林田湖草整體保護、系統修復、區域統籌、綜合治理，完善自然保護地管理體制機制。堅持統籌兼顧，協同推動經濟高質量發展和生態環境高水平保護、協同發揮政府主導和企業主體作用、協同打好污染防治攻堅戰和生態文明建設持久戰。

02

機構改革落地

《深化黨和國家機構改革方案》提出組建自然資源部，“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”。2018年3月份，自然資源部組建。在此背景下，建立統一的空間規劃體系的制度前提已經具備。

自然資源部首任部長陸昊履新后，4月份先后到河北雄安新區、海南省、湖北武漢市就多規合一試點、國土空間規劃體系建設進行了專題調研。5月8日主持召開研討座談會，就自然資源部履行統一行使所有國土空間用途管制職責、實現多規合一構建國土空間規劃體系等聽取規劃領域有關專家學者意見和建議。

種種跡象表明自然資源部迎難而上，力圖厘清空間規劃體系、國土空間用途管制機制，展示了要啃這塊“硬骨頭”的堅定決心。

陸昊：規劃既不是城鄉規劃也不是土地利用規劃，而應該是國土空間規劃

自然資源部黨組書記、部長 陸昊在2018年5月26日武漢調研時指出：空間規劃體系和理念中，規劃既不是城鄉規劃也不是土地利用規劃，而應該是國土空間規劃。要集約優先、保護優先，用更少的新增建設用地指標，支撐新的經濟總量增長。對建設用地規劃，要先搞清楚高效利用區、低效利用區、閑置土地的情況，閑置土地盡快使用，低效利用土地要會同其他部門提高使用效率。

03

蒼穹聲音

我們走過了暗室求物的摸索，迎來了國土空間規劃的曙光。

1）重要地位：完善自然資源監管體制的關鍵環節

空間規劃體系的首次提出，是在2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》“加快生態文明制度建設”篇章中：“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責”。

在2014年《生態文明體制改革總體方案》中發展為：“構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度”，“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。

2015年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中則進一步提出：“建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系”。

2017年《省級空間規劃試點方案》印發，進一步探索空間規劃編制思路和方法。在上述中央文件中，空間規劃、用途管制、自然資源監管體制、國土空間開發保護制度、空間治理體系等逐次出現，構成推進生態文明體制改革的重要內容。

2）功能認知：實施國土空間用途管制的基礎依據

要在完善自然資源監管體制的視角下認識空間規劃，首先必須厘清自然資源和國土空間的關系，以此延伸到自然資源監管與國土空間用途管制的關系，最后才能落足于空間規劃在自然資源監管中扮演的作用與角色。

3）現實基礎：邏輯相同但成熟度有別的多種規劃

我國空間規劃由于條塊分割管理體制以及各類規劃編制的要求和基礎的不同，空間規劃的改革也存在許多難點，規劃間的沖突和審批效率的低下等問題已經開始嚴重制約經濟社會的發展，規劃之間的銜接不夠，也使得一些規劃難以真正落地。要建立適應中國國情的空間規劃體系，就必須以現實格局為基礎，把握其問題和產生的根源，才能“對癥下藥”。

04

四問“國土空間規劃”

構建空間規劃體系是我國深化規劃體制改革，優化國土空間，完善國土空間開發保護制度的中心任務，其核心是在“全國統一、相互銜接、分級管理”的總體要求下，形成以技術為支持，以管理為支撐、以規劃為保障，實現空間規劃編制、審批、實施、監測評估預警的全過程有效科學管理。

國土空間規劃是什么？

國土空間規劃在“統籌‘五位一體’總體布局，貫徹落實十八屆三中全會關于深化生態文明體制改革，堅定不移實施主體功能區制度和戰略，建立生態文明制度體系，實現生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，推進國家治理體系和治理能力現代化”進程中，是四梁八柱的重要支柱和重要承載。

國土空間規劃的任務是什么？

國土空間規劃主要任務如下：

1：注重三線管控落地。以主體功能區為基礎，依托兩個評價，“劃區定線”，實現“3+X”管控精準落地。

2：建立空間規劃體系。通過構建全國一張圖實現全國統一；通過規劃期限統一、基礎數據統一、指標目標統一、用地分類統一、空間分區統一“五個統一”實現相互銜接；對國家、省、市、縣分級管理；最終建立健全全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系。

3：強化空間用途管制。按照統一用地分類標準，通過開發強度管控、建設用地總量約束，確保用地性質一致、土地權屬唯一，實施空間用途的有效管控。

4：提升空間治理能力和效率。通過法規標準建立，空間規劃信息平臺建設及體制機制創新等，實現空間治理能力現代化。

國土空間規劃由誰來管？

構建“五級三類”的規劃體系，即：規劃層級上，包括國家、省、市、縣、縣級以下5級，對應相應的管理主體；規劃內容上，分為3類：(1)總體規劃；(2)專項規劃；(3)詳細規劃。

國土空間規劃如何管？

以空間規劃作為國土空間用途管制的依據，縱向做好分級事權對應管理。