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實用性村莊規劃的編制策略與方法

導語：當前我國正處于國土空間規劃體系變革的關鍵時期，社會各界普遍認識到鄉村地區村莊規劃建設的意義重大，具有緊迫性，事關鄉村振興和全面建成小康社會目標能否實現。

新時代的村莊規劃有新的使命，新的理念和新的定位，基于“多規合一”的規劃編制技術以及國土空間規劃體系的約束，從全域管控、村莊建設兩個維度，探索可復制、可推廣的實用性村莊規劃的策略與方法。

新時代村莊規劃的內涵要義

新使命：落實鄉村振興與精準扶貧戰略

黨的十九大首次提出鄉村振興戰略，是我國實施精準扶貧和全面建成小康社會的必然要求。新修訂的《土地管理法》首次提出：“經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，村莊經營性用地可以出讓、出租。”這是鄉村地區土地使用的一次重大改革，對實現鄉村振興具有重大意義。

對比“社會主義新農村建設”與“鄉村振興”政策，在目標、理念等方面是一次全方位的升級，從“生產發展”到“產業興旺”，從“村容整潔”到“生態宜居”，從“管理民主”到“治理有效”，從“生活寬裕”到“生活富裕”，村莊規劃作為實施鄉村振興戰略的重要抓手，承擔著新的歷史使命。

通過梳理《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》和《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》發現，鄉村振興背景下的村莊規劃，應落實“一個目標、四種類型、四大任務、八個統籌”的總要求。

鄉村振興背景下的村莊規劃框架

新理念：推進鄉村地區生態文明建設與高質量發展

踐行生態文明發展理念，樹立土地節約集約利用的資源觀，是實現鄉村地區高質量發展的前提。新時代的村莊規劃，必須轉變發展理念，更加重視“生態的承載力”，優先保護生態環境和基本農田，統籌國土空間開發格局，同時深入挖掘鄉村文化價值，傳承鄉土文化，建立與鄉村產業發展相適應的特色精品空間，引導鄉村地區將生態、文化優勢轉化為經濟、社會發展動力，最終實現農業強、農村美、農民富，提升農民的獲得感、幸福感、安全感。

新定位：國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃

在我國“五級三類”國土空間規劃體系中，村莊規劃被定位為詳細規劃。作為鄉村地區建設的管控抓手，村莊規劃是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可以及進行各項建設活動的法定依據。

“五級三類”國土空間規劃體系

過去的村莊規劃，主要集中在對鄉村建設空間的規劃、建設與管理方面，缺乏對生態空間、農業空間等非建設空間的有效管控。在新時代國土空間全要素管控的背景下，應加強對非建設空間的有效管控，統籌鄉村土地整治、耕地保護、生態修復等工作，改變過去采取的“消極”規劃保護的模式，從消極保護變為積極治理，最終實現從鄉村建設空間管控向統籌全域空間管控的轉變。

新方法：采用“多規合一”的規劃編制技術

《通知》提出要“整合村土地利用規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃，編制‘多規合一’的實用性村莊規劃”。我國原有的村莊規劃類型較多，由于主導部門不同，政策法規也不同，這導致鄉村地區多規沖突嚴重，造成規劃事權的“重疊”與“真空”地帶并存的現象，包括空間邊界矛盾沖突、用地權屬性質沖突、規劃時限沖突等問題，難以統籌協調。

“多規合一”村莊規劃類型梳理

鄉村地區的“多規合一”，核心是“土規”與“城規”的融合，要創新村莊規劃編制方法，兼具土地綜合管控和村莊發展建設的功能，統一工作底圖，統籌鄉村資源，搭建數據平臺，破解“規劃打架”的矛盾，最終實現鄉村地區“一張圖”管理。

新要求：編制“能用、管用、好用”的村莊規劃

《通知》提出要“編制能用、管用、好用的實用性村莊規劃”。過去的村莊規劃編制是以政府為主導，采用自上而下的模式，村民的參與度不高，實用性不強，導致鄉村地區規劃、建設、管理三者相互脫節。

新時代的村莊規劃更加強調“實用性”，應體現“政府管用、村委好用、村民實用”三大要求，既要滿足各級政府部門的管控要求，也要便于村委的實施管理，還要積極響應村民的合理訴求。

在此背景下，村莊規劃須創新編制方法，以問題為導向，實現從自上而下的“任務式”模式，向自下而上、上下結合的“實用性”模式轉變，統籌協調好鄉村地區規劃、建設、管理三者之間的關系。

多規合一實用性村莊規劃

理解多規合一實用性村莊規劃，可以把它簡化為三個詞，也就是“多規合一”、“實用性”和“村莊規劃”。

1、多規合一

在新的國土空間規劃體系建立之前，政府的不同部門針對鄉村地區所編制的規劃其實是比較多的，也就是說，同一片鄉村空間可能有多種規劃并存。不同規劃的內容、深度、側重點和發揮的作用等都有所不同，因此規劃間不可避免地存在著一些不一致，甚至是矛盾，這就導致了以往村莊規劃中存在的一個現實困境。

鄉村地區多種規劃并存

進一步比較，原住建部門在宏觀層面的鄉村領域，比如城鎮總體規劃中，可能會涉及到一些鄉村規劃的內容，鎮村布局規劃，有些地方叫村莊布局規劃，包括縣域的鄉村的建設規劃，這都是宏觀層面對于鄉村地區的一些規劃引導。而在行政村的村域層面，住建部門是沒有專門規劃的，但是在居民點或是自然村的建設規劃過程當中，一般會附帶對于整個行政村的規劃研究。對于具體的村莊點、自然村，原住建部體系下的規劃還是比較多的，比如說建設規劃、整治規劃、美麗鄉村規劃、歷史文化保護規劃等等。此外，原國土部門在宏觀層面有市域、縣域的總體規劃、鄉鎮土地利用總體規劃以及土地整治規劃；在行政村層面有村土地利用規劃，而在更微觀的層面則沒有具體的規劃安排，對自然村、村莊點的用地規劃和安排包含在行政村的土地利用規劃中。

由此我們可以看到，住建部門和國土部門這兩條線的規劃側重點不一樣，建設規劃更多的是以自然村、村莊點為側重點，偏重于空間設計和項目建設；原來的土地利用規劃更多的是以行政村的村域為規劃范圍，偏重于土地整治、基本農田管控和保護，以及農用地轉用的控制管理等等。因為二者有不同的規劃目標和任務，導致規劃的工作重點也不一樣。同時，兩類規劃所用的基礎數據、規劃編制過程中使用的技術和軟件，以及數據庫的要求等方面也存在一些差異。

在新的國土空間規劃體系下，要解決多種規劃間存在的各種差異和矛盾，多規合一是必須的、首要的。多規合一既是要求也是手段，既是目標也是路徑，未來的村莊規劃要實現多規融合，整合原來的村莊規劃、村莊建設規劃、村土地利用規劃、土地整治規劃等，真正地用一本規劃和一張藍圖來指導規劃建設管理。

2、實用性

實用性也是規劃界一直在討論的問題，是我們在村莊規劃的編制過程中要特別關注的一個側重點，也是規劃能否落實的關鍵所在。

考慮到規劃的實用性，首先要解決的是誰來使用的問題，我們編制的村莊規劃是給誰用的？這里主要考慮三類主體的使用：

政府用

村莊規劃是法定規劃，是自然資源規劃主管部門和城市政府進行規劃許可和土地用途管制的重要法定依據。從這樣的規劃定位出發，村莊規劃要滿足政府規劃管理的需求，從有利于鄉村規劃實施管理的角度確定規劃內容、管控要素和管控深度，同時還應當保持適度的彈性，以提高規劃的可操作性，由此來體現村莊規劃在管理上的實用性。

村民用

村民是村莊的主人，我們的規劃要使村民能夠了解自己的房屋、承包地，以及本村的公共服務設施在哪里，了解自己的左鄰右舍、宅前屋后是什么樣子。有一些村民也會關注村莊的未來發展，對于這樣的一些需求，規劃都應當給予回應。但是村民不是專業的規劃人員，對規劃圖紙的理解能力有限，因此我們要從便于村民使用的角度，采用村民看得懂、接地氣的表達方式，提煉出有利于村民認同、便于執行的簡易成果，將這類成果納入到村規民約之中。這是體現在使用上的實用性。

社會用

鄉村振興戰略實施以來，從國家中央到地方，田園綜合體、特色田園鄉村建設、美麗鄉村建設等實踐在全國各地相繼開展，社會各方力量都踴躍地參與到鄉村振興的時代洪流之中。因此，村莊規劃也要在一定程度上響應市場需求，在用地布局、項目安排、彈性引導等方面為鄉村振興提供一些支持和保障。這是體現在服務上的實用性。

那么，村莊規劃的編制過程中如何落實和體現實用性？

首先，在編制內容上要守底線、抓重點，就是要有一個最底線的編制要求，根據當地的實際情況來抓規劃的重點內容；對于其他的非重點內容則可以采用“菜單式”的規劃，以保證適度的規劃彈性。這是編制內容方面的一些原則。其次，在工作推進方面，應有序進行，防止一哄而上，片面地追求村莊規劃的全覆蓋。規劃編制要根據需求，對于有建設需求和發展需求的村莊要抓緊編、提前編。由于村莊規劃的時間、質量等方面都很難把握，全域范圍內的迅速的全覆蓋不一定是好的，更合理的是試點先行，通過試點的規劃經驗來總結國家，包括不同省份的一些要求，然后確定符合當地實際的村莊規劃編制思路、內容和深度。最后，在成果形式上應注重實用性而非工作量，避免走入內容求全、深度過大、成果過厚的誤區。

3、村莊規劃

關于村莊規劃，前面的介紹已較為明確了。就規劃定位而言，村莊規劃是法定規劃，其規劃范圍是行政村的全域，可以是一個行政村或者相鄰的幾個行政村合并在一起編制。從規劃深度上來看，國家文件中寫明的是詳細規劃，在國土空間規劃五級三類的規劃體系中，原來我們常說的詳細規劃，包括控制性詳細規劃和修建性詳細規劃，是城鎮開發邊界內的詳細規劃，那么多規合一實用性村莊規劃實際上是針對城鎮開發邊界以外的鄉村地區的詳細規劃，是和開發邊界內的詳細規劃深度相當的要求。最后，從內容編制上面來看，村莊規劃可能會覆蓋到一些基本內容和一些選做內容，應根據編制對象的實際情況按需編制，應編盡編，編制過程中鼓勵村民參與，開門做規劃。

村莊規劃的基本思路

1、技術路線

首先，村莊規劃的對象是行政村的全域。從整個技術路線上來看，更多的是從現狀出發，包括人口、產業、設施和村莊的特色等等，摸清“家底”，然后根據相關的政策和上位規劃，結合自身的訴求來判斷發展趨勢，謀劃村莊的發展定位，包括優化村莊布局，加強有關方面的支撐，最終形成近期建設實施的計劃。這是對于行政村的全域而言的，對于其中的若干個村民點，應根據具體的建設需求進行村莊分類，例如快速提升、特色保護、城郊融合等，不同類型的村莊具有不同的建設需求，分類后應按照修建性詳細規劃的深度要求，有針對性地進行居民點的詳細設計。

2、內容體系

從村莊規劃的內容體系上來看，應遵循因地制宜、因村制宜的原則，通過菜單式的選擇和深淺適度的把握，來實現村莊規劃的實用性。具體而言，村莊規劃的內容可以分為村莊總體布局規劃、設施配套、居民點規劃以及近期建設規劃幾大板塊。

村莊規劃的內容體系

3、成果呈現

成果呈現的角度上，村莊規劃要體現實用性，通過成果的簡化使老百姓能夠看得懂。比如我們可以通過基本內容加選做內容的方式，來實現規劃成果的有效性。基本內容方面，目前一些省的要求是“兩圖、兩表、一庫、一清單”，其中“兩圖”是村莊土地利用現狀圖和規劃圖，“兩表”是規劃指標表和土地用途結構調整表，“一庫”是規劃數據庫，“一清單”是規劃項目清單。這些是要向省廳報備并進行備案的必備內容，對應的規劃成果包括目標定位、用地布局規劃、國土空間用途管制、耕地和永久基本農田保護，公共服務設施規劃、道路交通規劃、公共設施規劃、防災減災規劃和近期規劃等等。選做內容是指上級政府沒有硬性要求，具體工作中可以結合村莊發展的實際需要，合理選擇編制和決定規劃深度的要素和內容，比如國土空間綜合整治、生態修復、產業引導、歷史文化保護、人居環境整治等方面的內容。同時，從服務實施管理的角度，要建設一個成果數據庫，納入“一張圖”管理，實現規劃成果的簡化表達。

實用性村莊規劃策略

當前，我國各地都在積極探索如何編制實用性村莊規劃，并相繼發布了一系列村莊規劃導則。基于國內十個省（市）級村莊規劃導則的研究，通過對其規劃內容進行要點梳理與橫向比較，發現以下特征：

（1）十個省（市）均明確要求，村莊規劃應包含村莊分類引導、國土空間布局與用途管控、耕地與永久基本農田保護、國土空間綜合整治和生態修復、產業發展布局、基礎設施和公共服務設施規劃、近期建設與行動計劃等內容；

（2）北京、江蘇、海南、江西、河南等七個省（市）明確提出，應包括村莊居民點布局、歷史文化保護、農房建設管理等內容；

（3）江蘇、福建、安徽、江西四省提出應包含農村人居環境整治措施。

通過對以上省（市）村莊規劃導則編制內容的研究，我們認為編制實用性村莊規劃，應樹立“政府管用、村委好用、村民實用”的目標，可以從全域管控、村莊建設兩個維度，總結、提煉編制實用性村莊規劃的八大策略。

實用性村莊規劃編制體系

01

剛性與彈性相結合的全域管控維度

1、劃定村域“三生”空間的管控邊界和用途分區

采用“多規合一”的規劃編制新方法，統一工作底圖，堅持底線思維、保護優先的原則，結合上位規劃的管控要求，對村域國土空間實施分區分類管控，優先劃定生態保護紅線、永久基本農田保護線、建設用地開發邊界線三條控制線，強化剛性管控。

同時劃定生態空間、農業空間、建設空間，優化國土空間用地布局，明確主導功能與用途分區，在建設空間內實行“詳細規劃+ 規劃許可”的管控方式，合理引導鄉村各項建設活動；在生態空間和農業空間內采用“約束指標+ 分區準入”的管制方式，統籌鄉村土地整治、耕地保護、生態修復等工作，滿足“政府管用”的要求。

2、細化村莊分類管控原則與策略

《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》將自然村劃分為城郊融合類、特色保護類、集聚提升類、搬遷撤并類四種基本類型，而我國鄉村地區社會經濟發展階段的不同，導致類型多樣，差異巨大。

因此，為便于更加精準地對各類村莊進行規劃管控和建設管理，須進一步細化四種村莊基本類型的具體空間管控要求與策略。

村莊分類空間管控指引

（1）城郊融合類。按照“城鄉融合、共建共管”的原則，推進城鄉“空間融合、產業融合、設施融合”，綜合考慮就地城鎮化和村莊發展需求，允許一定規模的新增建設用地。

（2）集聚提升類。為突出重點，打造精品，進一步將聚集提升類村莊細分為重點提升類和一般提升類。重點提升類遵循“總量管控、邊界管理”的原則，允許一定規模的新增建設用地，并且不得突破建設用地的上限指標；一般提升類遵循“總量不增、邊界不變”的原則，不允許調整建設用地邊界，村莊邊界內允許原拆原建。

（3）特色保護類。傳承“鄉愁、鄉風、鄉貌”，統籌村莊保護與發展的關系，遵循“保護優先、總量管控、建管一體”的原則，適當增加建設用地，在劃定建設用地邊界內，允許通過空間整合進行建設用地范圍的調整。

（4）搬遷撤并類。遵循“近遠結合、逐步搬遷”的原則，不得以任何名義增加建設用地用量及突破現狀建設用地邊界，近期無法搬遷的村莊，須保障村民生產生活所需的最基本的水、電、環衛等基礎設施，以及急需的危房改造需求。村莊搬遷原則上由政府主導，根據農民意愿，采用土地置換等多種方式和措施，逐步引導村民向集中新建居民點或城鎮搬遷、聚集。

3、實施鄉村全域土地綜合整治

2019年12月，自然資源部印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，提出“以鄉鎮為基本實施單元，整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興”。

本文基于“山、水、林、田、湖、草是一個生命共同體”的理念，提出鄉村全域土地綜合整治的三點策略：首先，按照“田成方、樹成行、路相通、旱能灌、澇能排”的原則，推行高標準農田建設、耕地提質改造等農用地整治；其次，基于“新增—騰退”掛鉤的原則，以改善人居環境為目的，開展建設用地復墾、低效用地再開發等農村建設用地整治；最后，實施廢棄礦山綜合治理、河流水系治理等鄉村生態環境整治與修復。

4、探索宅基地建設管控模式

2020 年6 月30 日，中央全面深化改革委員會審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》，指出“深化農村宅基地制度改革，要積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法”。

村莊規劃作為鄉村地區的詳細規劃，是宅基地建設與管理的法定依據。鄉村地區的宅基地建設管控可遵循以下三點原則。

（1）遵循“一戶一宅、面積法定”原則。村集體成員家庭中只有一個兒子的立一戶，父母原則上與兒子合并一戶，只能有一處宅基地；有兩個兒子且均滿22 周歲的立兩戶，可擁有兩處宅基地；出嫁的女兒原則上不能繼承父母的宅基地，但若女婿入贅，女兒可擁有宅基地的繼承權。

在保障村民居住需求的基礎上，控制宅基地面積（如每戶居住面積為120~180 平方米），建新必須拆舊，引導原址改建。

（2）建立宅基地有償使用制度。改變過去宅基地無償使用的方式，探索建立階梯式的征收標準，具體分兩種情形進行實施：

一是現有“一戶多宅”和“一宅超面積”，且不選擇退出的。結合各自然村實際，協商確定起征面積標準（如每戶240 平方米），實行階梯式累進制收取有償使用費（例如超過標準面積50 平方米，每年每平方米收取10 元的有償使用費，超過標準面積51~100 平方米，每年每平方米收取15 元的有償使用費，以此類推，有償使用費可采取逐年繳和幾年累計繳的方式）。

二是申請增量宅基地建房的。根據宅基地區位、基礎設施投入、收儲成本等情況，實行“擇位競價”進行分配（例如按照每平方米100 元的基準價，價格最高不得超過1 000 元/ 平方米），符合申請條件的村民都可以參與競價。

（3）建立宅基地退出機制。根據不同情況，可采取三種宅基地退出方式：一是無償退出，主要是針對閑置廢棄的廁所、畜禽舍和倒塌無覆蓋的建筑物或構筑物；二是有償退出，適用于“一戶多宅”的多宅部分（如住房按建筑面積每平方米50~200 元補償，雜物房、廁所、廚房等輔助用房按占地面積每平方米20~50 元補償）；三是流轉退出，對“一戶多宅”應退出“多宅”房屋完好的，鼓勵其在集體經濟組織內部成員間流轉、置換、出租，但必須符合《土地管理法》和村莊規劃的要求。

02

目標導向與問題導向相結合的村莊建設維度

1、破解“人、地、錢”瓶頸，發展鄉村特色產業空間

產業振興是解決鄉村問題的前提，是落實鄉村振興與精準扶貧戰略的重要抓手，產業振興的前提是解決“人、地、錢”的瓶頸。首先，應積極引入大學生、退休干部、企業家等鄉賢返鄉創業。

其次，通過開展土地綜合整治，創新鄉村地區供地模式，破解鄉村產業發展用地難題，例如浙江、廣東地區試點的“點狀”供地。

最后，吸引社會資本，成立村企合作社，共同推進鄉村特色產業發展。

2、傳承與創新鄉土文化、建筑和景觀

鄉村振興，既要塑形，也要鑄魂，如果說鄉土文化是鄉村的“魂”，那么鄉土建筑和景觀就是鄉村的“形”，將鄉土文化、建筑、景觀有機融合，是傳承與創新鄉村文化與風貌的關鍵，是踐行“新鄉土建造”的重要內容。

首先，傳承與創新鄉土文化，必須深入挖掘農耕、民俗、非遺、家風、家訓等鄉土文化；其次，傳承與創新鄉土建筑，須保護傳統村落和建筑，采用新的建造工藝和節能環保技術，推廣地方材料，限制建筑體量，建筑宜采用坡屋頂，同時適應現代生活需求；最后，傳承與創新鄉土景觀，應就地取材、舊物利用，可使用農具、陶罐、石磨、豬槽等元素造景，體現景觀的鄉土性、趣味性和藝術性。

3、完善公共設施，構建鄉村社區生活服務圈

鄉村社區是實現鄉村振興戰略的基礎空間載體，相比于城市社區集中式、標準化、品質化的配套需求，鄉村社區具有生產生活一體化、服務群體分散、差異化巨大等特征。

因此，須遵循多元、靈活、均衡的配套原則，更加注重鄉村社區在生產、生活、生態、文化、旅游等方面的有機融合。

鄉村社區公共設施配套模式

4、多方參與，搭建鄉村規劃建設共同體

以“共謀、共建、共治、共享”方式，由村民、村委會、地方政府、設計師、社會力量五方聯動，搭建鄉村規劃建設共同體。

鄉村規劃建設共同體模式

以問題為導向，發揮村民和村委會的主體作用，以村莊規劃為引領，將主要內容融入村規民約中，推廣鄉村規劃師制度，積極引入鄉賢、企業等社會力量，激發鄉村地區建設與發展的內生動力，共同推動鄉村振興