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特色小鎮建設中的土地政策詳解和用地方案

特色小鎮作為新生事物，對土地的需求與以往其他建設項目有所不同；就政策供給端而言，土地政策很多，集成應用的空間很大。但是，目前還缺乏專門針對特色小鎮的政策，供需對接不易。

而不管是搞房地產開發、搞工業建設項目，還是搞特色小鎮建設，如果不懂土地政策集成應用，會錯失很多的機會，增加很多工作難度和開發成本。

特色小鎮落地，需要將散見于不同法規和政策文件中的土地政策集成起來，與小鎮的具體用地需求對接。

首先需要明確的是，并非所有的土地都能用于特色小鎮建設。

其次，特色小鎮可以通過多種用地方式落地，不是所有的小鎮用地都必須是國有土地，不是所有的小鎮用地都必須是新增建設用地；不是所有的小鎮用地都必須是建設用地；不是所有的小鎮用地都要一次性取得；不是所有的小鎮用地都需要建設運營方自持；也不是所有的小鎮用地都必須招拍掛出讓。

特色小鎮的土地政策，從中央層面的政策看，《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中的第6條“完善土地利用機制”為解決特色小鎮用地問題指出4條解決路徑：

一是規范推進城鄉建設用地增減掛鉤；

二是建立城鎮低效用地再開發激勵機制，允許存量土地使用權人在不違反法律法規、符合相關規劃的前提下，按照有關規定經批準后對土地進行再開發；

三是因地制宜推進低丘緩坡地開發；

四是完善集體建設用地經營權和宅基地使用權流轉機制。

到各地方層面，其土地政策又不盡相同，

1、在建設用地計劃中保證或優先安排，如重慶市專項下達特色小鎮示范點建設用地計劃指標。福建省國土廳對每個特色小鎮各安排100畝用地指標。

2、獎勵和懲罰用地指標。天津對如期完成年度規劃目標任務的，市里給予一定土地利用年度計劃指標獎勵。浙江對如期完成年度規劃目標任務的，省里按實際使用指標的50%給予配套獎勵，其中信息經濟、環保、高端裝備制造等產業類特色小鎮按60%給予配套獎勵；對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣省獎勵的用地指標。

3、城鄉建設用地增減掛鉤指標：湖北省2017 年起單列下達每個特色?。ǔ牵╂?00畝增減掛鉤指標。陜西省政府為每個重點示范鎮提供1000畝土地增減掛鉤指標。

4、利用低丘緩坡、灘涂資源和存量建設用地。

5、工礦廢棄地復墾利用和城鎮低效用地再開發。

6、過渡期按原用途使用土地。如福建省和湖北省的新業態可實行繼續按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策。

7、農村集體土地流轉和租賃。如內蒙古自治區鼓勵農村牧區集體經濟組織和農牧民以土地入股，集體建設用地使用權轉讓、租賃等方式有序地進行農家樂、牧家樂、家庭旅館、農莊旅游等旅游開發項目試點。

這些各省、自治區、直轄市的特色小鎮用地政策都是在《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》原則性意見基礎上的細化。

總體來說，建設特色小鎮的用地方案還是比較多的，按照對現行政策的梳理結果，有30余種用地解決方案可供特色小鎮使用。

方案一：使用存量國有建設用地

1．批準使用：市政道路、公園、綠地、廣場等屬于公共用地，辦理批準使用手續，即批準用于建設市政道路等，可以發建設用地批準書，但不用發劃撥決定書或出讓合同等。這些用地在土地登記時也是只登記不發證。需要注意區分建設單位、管理單位與土地使用權人的不同。

2．國有土地劃撥--行政方式。

3．國有土地使用權出讓：協議或招拍掛方式。

4．國有土地租賃：協議或招拍掛 。

5．國有土地使用權作價出資或入股：協議方式。

除批準使用和劃撥外，其他三種方式屬于有償使用。其中，出讓和國有土地租賃的具體配置方式包括協議、招標、拍賣和掛牌四種，作價出資或入股因有明確的使用者，只能通過協議方式配置。

方案二：圈內農用地辦理轉用、征收手續后依法提供給具體項目

方案三：圈外單獨選址建設項目用地

方案四：使用國有農用地

建設需要使用國有農用地的，應當在辦理農用地轉用審批手續轉為國有建設用地后，依法辦理供應手續，不用辦理征收手續。

方案五：直接使用集體建設用地

有六種情形可使用集體建設用地。

1、鄉鎮村公益事業、公共設施用地。

2、村民住宅。

3、集體經濟組織興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的。

4、以集體經濟組織為主體開發建設公租房、鄉村休閑旅游養老等產業，或者以集體建設用地使用權作價出資入股、聯營與其他企業合作開發此類產業的。

5、在33個農村“三塊地”改革試點，集體建設用地使用權可以出讓、租賃、作價出資或入股，用于商品住宅以外的經營性項目。

6、返鄉下鄉創業人員，可依托自有和閑置農房院落發展農家樂；也可通過租賃農房或與擁有合法宅基地、農房的當地農戶合作改建自住房。

方案六：使用國有未利用地

建設項目可以使用土地利用總體規劃確定的國有未利用地，不需修改規劃，也不用辦理轉用和征收手續，直接批準用地。

方案七：使用集體未利用地

可以參照方案五，直接作為集體建設用地使用。而國家建設項目使用集體未利用地的，應當辦理土地征收審批手續后依法供地；不需要辦理農用地轉用手續，不需要用地計劃指標，不繳納新增費和耕地開墾費。

方案八：使用設施農用地

設施農用地不包括以下用地：

經營性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場所；

以農業為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂；

各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地。

方案九：結合土地整治、村莊整治安排用地

土地整治是對項目區內田、水、路、林、村等的綜合整治和統一安排，必然涉及到項目區內各業用地的重新布局、安排和產權調整。

方案十：使用增減掛鉤項目建新區用地：視同建設用地。

方案十一：農業項目使用國有農用地：承包經營、承包經營權流轉、仍由農場職工按要求耕種。

方案十二：農業項目使用集體農用地：承包經營、承包經營權流轉、四荒地拍賣、仍由原農戶按要求種植。

方之十三：使用四荒地等未利用地 ：四荒地：荒山、荒溝、荒丘、荒灘 ；使用方式：承包經營、四荒地拍賣、流轉；使用年限：最長50年；使用方向：開荒造林、治沙改土以及休閑農業、設施農業等，用于非農業建設需要審批。

方案十四——三十一：

14.填海造地 ；

15.搶險救災用地 ；

16.臨時用地；

17.先行用地；

18.一般采礦用地 ；

19.石油天然氣鉆采及配套用地；

20.閑置地處置與利用；

21.工礦廢棄地利用或復墾置換 ；

22.低效地再開發利用；

23.農村三項建設使用圈內農用地的，應當先行辦理農用地轉用手續，轉為集體建設用地后，再由縣市人民政府批準使用。

24.農村道路用地：符合條件的農村道路用地屬于農用地，不屬于建設用地，不辦理農用地轉用手續，不占建設用地指標。

25.農田水利設施用地。主要用于農田灌溉和群眾生活水源的坑塘、水庫、溝渠和河道等。屬于農用地，不屬于建設用地，不納入農用地轉用范圍，不占建設用地指標。

26地質災害治理工程用地：按照地質災害治理項目辦理項目審批手續，不辦理征收、轉用手續，不占用指標，但應當足額安置補償。

27.管線用地：地役權

28.利用低丘緩坡用地政策

29.光伏用地

30.新產業、新業態用地

31.農村黨建、醫療、圖書、體育等配套用地的解決

……

三、特色小鎮該如何落地？

特色小鎮建設思路不能停留在房地產開發項目怎么拿地這個角度，首先要糾正一些不太正確的觀念。要注意：

◆不是所有的土地都能用于小鎮建設！

◆不是所有的小鎮用地都要必須國有土地！

◆不是所有的小鎮用地都必須是新增建設用地！

◆不是所有的小鎮用地都必須是建設用地！

◆ 不是所有的小鎮用地都要自持！

◆不是所有的小鎮用地都必須一次性取得！

◆不是所有的小鎮用地都要辦理出讓手續！

◆不是所有的小鎮用地都必須招拍掛！

……